[ 石安洲 ]——(2007-4-6) / 已閱20926次
完善流動人口管理法律制度的構(gòu)想
石安洲 楊盛秋
（云南大學(xué)法學(xué)院，昆明，650091）
【摘 要】隨著我國社會主義市場 經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，流動人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。流動人口的迅速增多為繁榮經(jīng)濟(jì)、豐富人民生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。流動人口的增加也給社會治安、城市建設(shè)、文化教育、社會管理等方面帶來了許多新的問題，尤其是城市流動人口的管理問題顯得特別突出。筆者認(rèn)為只有從建立健全流動人口管理的法律法規(guī)著手，加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)，才能從根本上解決流動人口的管理難題。
【關(guān)鍵詞】流動人口 管理 法律制度
一、我國流動人口管理的法律制度的主要缺陷
（一）、現(xiàn)有法律法規(guī)與我國當(dāng)代社會發(fā)展要求不相適應(yīng)。
我國目前有關(guān)流動人口管理的法律法規(guī)主要包括：（1）《中華人民共和國戶口登記條例》。（2）公安部印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》。（3）公安部公布實(shí)施的《租賃房屋治安管理規(guī)定》。（4）公安部公布實(shí)施的《暫住證申領(lǐng)辦法》。（5）部分省、市（區(qū)）、省轄市、較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及政府制度的暫�。鲃樱┤丝谥伟补芾硪�(guī)定（條例）。這些法規(guī)、條例主要形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，主要在上世紀(jì)九十年代早期和中期制定的，當(dāng)時正處于流動人口大量增加、社會壓力巨大、違法犯罪嫌疑人中流動人口所占比例大幅攀升之際，立法帶有濃厚的管理部門痕跡，其核心主要體現(xiàn)了政府部門管理的利益，而引導(dǎo)人口合理流動、為流動人口服務(wù)、確立流動人口權(quán)利與義務(wù),特別是流動人口權(quán)益保障方面的內(nèi)容不多甚至沒有,流動人口參與管理的積極性不高,這些法規(guī)多是一些部門規(guī)章和地方性法規(guī),其內(nèi)容多以限制性規(guī)定為主，與社會法治建設(shè)的要求不相適應(yīng)。2003年初以來，國家對出租屋和流動人口管理的相關(guān)政策作了較大調(diào)整，先后取消了出租屋和流動人口治安管理收費(fèi)和租賃房屋的審核登記，廢除了收容遣送制度等，給以初步形成的出租屋和流動人口管理模式、管理方法帶來了極大沖擊，國家取消了收容遣送制度和一些政策性收費(fèi)之后，相關(guān)的配套措施又未能及時跟上，給管理工作帶來了更大困難。
（二）、缺乏必要的全國統(tǒng)一的流動人口管理的法律法規(guī)。
目前，我國在流動人口的管理法律中地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章居多，缺乏全國統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行的涉及流動人口管理主要的法律法規(guī)，除對流動人口必須攜帶居民身份證或其他合法有效能夠證明其身份的證件的規(guī)定有全國性法律《中華人民共和國居民身份證法》予以規(guī)范外，流動人口的其他管理規(guī)定或者是由公安、勞動與計劃生育等部門以部門規(guī)章的形式發(fā)布，如公安部的《暫住證申領(lǐng)辦法》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》等;或者由省市地方人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方人民政府以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的形式來發(fā)布，如北京市人大常委會制定了《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》，北京市政府據(jù)此分別就外地來京人員戶籍管理、住房租賃、務(wù)工經(jīng)商管理、計劃生育管理等各方面均制定了相關(guān)管理規(guī)定等，其他各省也大多如此。這樣直接導(dǎo)致的結(jié)果就是地方與地方之間對流動人口管理規(guī)定存在地方性差異，各地有各自的管理標(biāo)準(zhǔn)，無法統(tǒng)一起來。
（三）、缺乏城市外出流動人口的法律規(guī)定。
缺乏城市外出流動人口管理的法律規(guī)定。就目前 的情況來看，絕大多數(shù)城市只制定外地流入本地的人口管理的法律規(guī)定，對本地城市人口外流到其他地方工作和居住則沒有相應(yīng)的管理的法律規(guī)定。在筆者所收集到的法律規(guī)定中，只有2000年的《天津市流動人口管理規(guī)定》中明確界定了流動人口包括流入地和流出地兩種人口，不過整個規(guī)定基本上是針對流入人口的。其實(shí)，今天的流動人口中雖然大部分來自農(nóng)村，但是來自城市的人口的比例也在逐年上升，所以城市流動人口的管理在法律上缺乏相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致這部分的法律空缺。
面對目前流動人口管理法律文件中存在的諸多問題，面對傳統(tǒng)體制造成的流動人口與常住人口的法律地位的差異，只有抓住機(jī)遇，重新構(gòu)造相關(guān)法律，才能以縮小與憲法“人人平等”原則的差距，真正做到依法管理，從根本上解決流動人口管理的難題。
二 、完善我國流動人口管理的法律制度的構(gòu)想
依法治國是指導(dǎo)流動人口管理基本方針，是從行政管理轉(zhuǎn)向法治管理的有效途徑，流動人口長效管理的一個重要內(nèi)涵就是法制化管理。流動人口的增加是歷史的必然，并隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展會出現(xiàn)日益增多的趨勢。就我國目前的情況看，以后的一段時間內(nèi)流動人口會繼續(xù)增加，因而加強(qiáng)其管理的法制建設(shè)也勢在必行。對此，筆者提出以下構(gòu)想：
（一）健全必要的全國性流動人口管理法規(guī)。
法律是維護(hù)社會秩序的有力武器,也是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后一道防線。目前，流動人口管理法規(guī)繁雜，且不同效力等級的法規(guī)在處罰種類、幅度有矛盾之處，不便執(zhí)行。為了使流動人口的管理人員有法可依，增強(qiáng)他們的執(zhí)法信心和決心；必須由全國人大或常委會制定一部統(tǒng)一的《流動人口管理法》，完善流動人口管理法律，提高立法層次，規(guī)范管理行為。對流動人口管理中涉及的社會治安管理、計劃生育、勞動和社會保障等問題明確相關(guān)部門、單位和個人的權(quán)利和義務(wù)，在加強(qiáng)管理同時突出對流動人口權(quán)利的維護(hù)，制定《流動人口流管理法》時要結(jié)合戶籍改革立法, 對流動人口入住城市、子女教育、權(quán)益保障、計劃生育、社會治安和享有政治權(quán)利等方面的權(quán)利和義務(wù)以法律的形式予以明確。使流動人口正確行使個人權(quán)利,履行個人義務(wù)。嚴(yán)禁從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，制定出臺對流動人口就業(yè)、子女入學(xué)等方面帶有限制性、歧視性政策，使流動人口能真正享有憲法和法律賦予的各種權(quán)利。要對各地針對流動人口的政策和法規(guī)進(jìn)行清理,及時廢除過時的法規(guī),取消帶有歧視性的政策。人口的管理必須要從形式上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。從1985年公安部的暫行條例規(guī)定以后，一直沒有全國統(tǒng)一的流動人口管理法律出臺，導(dǎo)致地方性法規(guī)地方政府規(guī)章的紛紛出臺。但地方法規(guī)之間存在一定的差異，對形成全國統(tǒng)一的流動人口管理體制是非常不利的。不過，在流動人口這一問題上，由于各地的情況有相當(dāng)大的差別，因此，目前要制定全國統(tǒng)一的法律還有困難，但是筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開始研究如何制定全國外來人口管理法律規(guī)定，以便在合適的時機(jī)推出。
（二）加強(qiáng)流動人口的社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等及其相關(guān)權(quán)益的立法。
立法者應(yīng)從管理的角度轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑⻊?wù)為主的角度，寓服務(wù)于管理之中。擴(kuò)充、完善、保障流動人口享有的權(quán)利，采用激勵機(jī)智引導(dǎo)流動人口自覺到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)注冊、登記、申報暫住證，由被動變主動，解決流動人口管理中的最根本問題。如可以規(guī)定按時辦理暫住登記、申領(lǐng)暫住證，享有與常住人口在就業(yè)、子女入學(xué)、住房、福利等方面同等的權(quán)利；凡在暫住地暫住一定期限無違法犯罪現(xiàn)象等可轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)貞艨诘囊?guī)定等等，激發(fā)流動人口自我約束、自我管理、自覺履行義務(wù)的積極性。
1、建立和健全社會保障制度，使流動人口享有同等的受教育權(quán)利、同等的就醫(yī)權(quán)利、同等的就業(yè)權(quán)利、同等的事業(yè)保障、同等的最低生活保障等，只要流動人口到流入地登記，就能享受到與本地居民相同的公共福利待遇，通過這樣制度安排，來促使流動人口主動登記申報，積極參與管理。
2、推行公民福利卡制度。在法治社會，每個公民都應(yīng)享有國家提供的同等公共福利待遇。國家通過銀行系統(tǒng)為每個公民設(shè)置個人社會保障號碼，同時具備個人身份證號碼的作用，具有多種功能和較大容量，不受地域限制，在全國通用，與各地區(qū)政府的社會管理部門相關(guān)數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，人口信息資源共享。以終身不變的社會保障卡為基礎(chǔ)，應(yīng)對萬變的人口信息變化，不管人口流動到哪里，公民的權(quán)利和義務(wù)就會隨之移動到哪里，以利于流動人口管理與服務(wù)。國家應(yīng)以二代身份證辦理為契機(jī)，加強(qiáng)對實(shí)有人口的圖像采集、指紋錄入，開發(fā)實(shí)有人口管理系統(tǒng)，建設(shè)系統(tǒng)強(qiáng)大的分析、統(tǒng)計、查詢等功能，流動人口到流入地辦理暫住證時，身份證等信息同時導(dǎo)入暫住IC卡中，這對于加強(qiáng)流動人口管理、維護(hù)社會穩(wěn)定意義重大。
3、借助《社會保障條例》、《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》等的制定和完善來予以保障�？梢杂扇珖舜蟪Ｎ瘯苑傻男问絹碇贫ㄒ徊俊锻鈦砹鲃尤丝跈�(quán)益保護(hù)法》來規(guī)定流動人口各方面享有的權(quán)利和權(quán)益，在就業(yè)、社會保險、義務(wù)教育等方面依照憲法和法律享有與常住人口同等的權(quán)利，具體辦法由省級地方人民政府另定。在地方政府制定相關(guān)辦法的時候一定要避免作出對流動人口的歧視性的規(guī)定。流動人口應(yīng)享有平等的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利、平等的文化教育權(quán)利。對于流動人口,其養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各種福利權(quán)利被忽視或被剝奪,同工不同酬、不同福利待遇的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。究其原因,主要是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制對勞動者福利保障制度差異的慣性作用依然很強(qiáng);不少地方地方保護(hù)主義在立法和政府行政行為中還比較嚴(yán)重;出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府政績和優(yōu)先保障本地居民利益的需要,往往對流動人口就業(yè)作出限制性規(guī)定,對流動就業(yè)者的社會經(jīng)濟(jì)福利權(quán)益無從顧及。無論是體現(xiàn)現(xiàn)代法律精神還是建設(shè)法治社會需要，政府都應(yīng)保護(hù)本國公民基本權(quán)利。
（三）國家應(yīng)加強(qiáng)對出租房屋管理的立法。2003年 國務(wù)院取消“租賃房屋登記核準(zhǔn)”的公安行政審批項目后，公安機(jī)關(guān)對流動人口、出租房管理難度增大。住宿地是流動人口管理的一個切入點(diǎn)，應(yīng)作為一個重要陣地嚴(yán)格管控。立法中應(yīng)本著“誰接納，誰負(fù)責(zé)；誰容留，誰負(fù)責(zé)；誰雇傭，誰負(fù)責(zé)；”堅持“保護(hù)合法、取締非法、查處違法”和“誰主管說負(fù)責(zé)，誰用工誰負(fù)責(zé)”的原則以及“審批從簡、管理從嚴(yán)、處罰從重”的工作要求，加大對違法出租屋和用工單位的處罰力度。以落實(shí)責(zé)任制為核心，以考核評定為策略，以治安問責(zé)為手段，努力夯實(shí)流動人口管理的基礎(chǔ)。
對流動人口管理是建設(shè)社會主義和諧社會要求，和諧社會要求社會依照既定的規(guī)則有序運(yùn)行，反對無序化和無序狀態(tài)。對流動人口管理是建設(shè)社會主義法治社會要求，法治社會中最重要的規(guī)則是法律規(guī)則，法律是所有社會規(guī)范中最具有明確性、確定性和國家強(qiáng)制性的規(guī)范。人們依照法律規(guī)則來辦事，做到有章必循、有法必依，社會就有了和諧的基礎(chǔ)。在社會生活中，法以文明的手段來解決糾紛，維護(hù)正常的社會生活秩序。在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的今天，不斷提高外來流動人口管理工作的法制含量，是促進(jìn)外來流動人員管理工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的必然趨勢。
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