[ 宋孝彬 ]——(2007-4-7) / 已閱20138次
試論聽證制度在公安行政執(zhí)法中的理論建構(gòu)
——新《治安管理處罰法》之聽證制度解讀
●宋孝彬
（呼和浩特邊防指揮學(xué)校 訓(xùn)練處，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）
[摘 要] 本文通過(guò)對(duì)《治安管理處罰法》中聽證制度的闡釋，論述了公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中對(duì)聽證制度的適用范圍、提出條件及適用程序應(yīng)作進(jìn)一步的理論建構(gòu)，從而對(duì)實(shí)際工作中依法執(zhí)法以期有所幫助。
[關(guān)鍵詞] 聽證；聽證程序；聽證制度；告知義務(wù)
2005年8月28日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，這部法律已于2006年3月1日起施行�！吨伟补芾硖幜P法》作為治安管理方面的基本法律，是維護(hù)社會(huì)治安秩序的重要依據(jù)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及人民警察依法履行治安管理職責(zé)，具有十分重要的意義。
改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之所以能夠取得舉世矚目的成就，一個(gè)很重要的原因就是比較好地把握了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，比較好地維護(hù)了包括社會(huì)治安秩序在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、有序�！吨伟补芾硖幜P法》是在系統(tǒng)總結(jié)《治安管理處罰條例》1987年1月1日施行以來(lái)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的。與原來(lái)的《治安管理處罰條例》相比，這部法律在指導(dǎo)思想上更強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)治安工作要堅(jiān)持綜合治理的方針，實(shí)施治安處罰要堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則，要通過(guò)各種有效措施，化解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在具體內(nèi)容上，這部法律的重要變化之一，就是細(xì)化了公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的程序，加強(qiáng)了對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，特別是原則規(guī)定了聽證制度。
一、聽證制度概說(shuō)
行政處罰聽證制度是我國(guó)行政處罰法確立的一項(xiàng)重要制度。行政處罰中的聽證程序，是指行政機(jī)關(guān)為了保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，保證行政機(jī)關(guān)依法、正確、有效地適用法律，在作出行政處罰決定前，舉行的有案件當(dāng)事人及其代理人、行政機(jī)關(guān)案件調(diào)查人員等參加的，聽取上述人員的陳述、申辯、質(zhì)證的行政程序。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，聽證程序是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定前的一種特殊程序，并不是行政處罰的必經(jīng)程序。只有法律規(guī)定的行政處罰種類和幅度，且違法行為人要求聽證的，才舉行聽證。這兩個(gè)條件缺一不可，如果屬于聽證程序的法定適用范圍但違法行為人未要求聽證，或者違法行為人要求聽證但不屬于聽證程序適用范圍的案件，行政機(jī)關(guān)可以不舉行聽證。設(shè)立聽證制度的主要意義在于，一方面有利于保障公民的基本權(quán)利，使得受行政處罰的一方有權(quán)為自己的行為辯護(hù)；另一方面有利于對(duì)行政權(quán)的行使加以控制，規(guī)范行政權(quán)的使用，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證程序聽取當(dāng)事人的意見。通過(guò)聽證程序，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人、相關(guān)人之間建立起一種平等協(xié)商的機(jī)制，聽證各方在聽證過(guò)程中加強(qiáng)了溝通，使根據(jù)聽證作出的決定更有說(shuō)服力。聽證基于其自身的說(shuō)服力和公正性，可以促使處罰決定的實(shí)施，緩解社會(huì)矛盾。治安管理處罰是行政處罰的重要組成部分，《治安管理處罰法》第九十八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證�！�
二、聽證適用的范圍
根據(jù)我國(guó)行政處罰法的規(guī)定，并不是所有的行政處罰案件都必須經(jīng)過(guò)聽證程序�！缎姓幜P法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證�！狈梢�(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的范圍，主要是由于：一要考慮公平與效率兼顧，一般只有在可能嚴(yán)重侵害相對(duì)人利益的情況下才適用聽證程序，沒有將所有的行政處罰都規(guī)定必須適用聽證程序；二是考慮我國(guó)國(guó)情，治安案件的特點(diǎn)是危害到社會(huì)秩序，且數(shù)量較大，違法事實(shí)比較簡(jiǎn)單，容易查清，對(duì)這些不構(gòu)成犯罪的案件，應(yīng)采取簡(jiǎn)便程序及時(shí)處理。因此將應(yīng)當(dāng)聽證范圍加以一定限制是完全必要的。本法結(jié)合行政處罰法，并根據(jù)治安管理處罰的特點(diǎn)，進(jìn)一步明確了治安管理處罰應(yīng)當(dāng)舉行聽證的使用范圍。適用聽證的治安管理處罰的范圍包括被處罰人要求聽證的下列處罰：一是吊銷公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證的；二是處二千元以上罰款的。
吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證，這是剝奪違反治安管理行為人已經(jīng)取得的，由公安機(jī)關(guān)依法發(fā)放的從事某項(xiàng)與治安管理有關(guān)的行政許可事項(xiàng)的許可證，使其喪失繼續(xù)從事該項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的資格的一種處罰。為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，有關(guān)的法律、行政法規(guī)對(duì)一些與治安管理工作關(guān)系比較密切的事項(xiàng)，規(guī)定實(shí)行許可制度，由公安機(jī)關(guān)依法審核、發(fā)放許可證。比如，典當(dāng)、公章刻制、旅館等特種行業(yè)許可證、保安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)許可證、劇毒化學(xué)品購(gòu)買或者準(zhǔn)購(gòu)證等。沒有依法取得許可證而從事相關(guān)業(yè)務(wù)和活動(dòng)的，屬于違反治安管理行為，應(yīng)當(dāng)依法給予相應(yīng)的處罰。已經(jīng)依法取得相關(guān)許可的，也應(yīng)當(dāng)在許可的范圍內(nèi)依照有關(guān)規(guī)定從事活動(dòng)，不得超越許可范圍或者違反有關(guān)規(guī)定從事活動(dòng)。對(duì)于超越許可范圍或者違反有關(guān)規(guī)定從事活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重，不適宜繼續(xù)享有特許權(quán)的，就有必要由公安機(jī)關(guān)依法吊銷其已經(jīng)取得的許可證，收回其已經(jīng)取得的特許權(quán)。根據(jù)治安管理處罰法的規(guī)定，吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證的處罰，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)決定。
罰款，是對(duì)違反治安管理行為人處以支付一定金錢義務(wù)的處罰。罰款處罰在治安管理處罰法中規(guī)定得比較多，罰款的作用在于通過(guò)使違反治安管理行為人在經(jīng)濟(jì)上受到損失，起到對(duì)其懲戒和教育的作用。治安管理處罰法規(guī)定的罰款的幅度，有不同的檔次，這是根據(jù)各種違反治安管理行為的性質(zhì)、危害程度以及罰款處罰的有效性等設(shè)定的。二千元以上罰款，是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理方面的法律、法規(guī)的規(guī)定，擬對(duì)違反治安管理行為人作出二千元以上罰款的處罰的。根據(jù)《治安管理處罰法》第一百一十八條“本法所稱以上、以下、以內(nèi)包括本數(shù)”的規(guī)定，擬對(duì)違反治安管理行為人作出二千元罰款的，也屬于治安管理處罰聽證的適用范圍。由此可見，聽證主要適用于一些對(duì)被處罰人利益造成較大影響的行政決定。根據(jù)治安管理處罰法的規(guī)定，罰款的處罰一般由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)決定，但是對(duì)于五百元以下的罰款，可以由公安派出所決定。
三、聽證要求的提出
違反治安管理行為人要求聽證，也是治安案件適用聽證的前提條件。如果違反治安管理行為人沒有要求聽證，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有聽證必要的，在征得違反治安管理行為人同意和參與的情況下，也可以組織聽證。違反治安管理行為人可以以口頭或者書面形式提出聽證申請(qǐng)。對(duì)違反治安管理行為人以口頭形式提出申請(qǐng)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)記錄在案，并由違反治安管理行為人簽名、蓋章或捺指印。
根據(jù)《治安管理處罰法》第九十四條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利，這是告知制度的必然要求。這樣規(guī)定，一方面要求公安機(jī)關(guān)必須履行告知的義務(wù)；另一方面賦予違反治安管理行為人在被治安管理處罰過(guò)程中享有被告知的權(quán)利。對(duì)符合上述聽證范圍的處罰，違反治安管理行為人有權(quán)要求舉行聽證，這是違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利，屬于公安機(jī)關(guān)在作出治安管理處罰決定前應(yīng)當(dāng)告知的內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)告知。根據(jù)行政處罰法規(guī)定的精神，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知而沒有告知，屬于程序違法，可導(dǎo)致行政處罰決定不能成立。告知的方式，法律上并沒有明確的規(guī)定，理論上講，公安機(jī)關(guān)既可以采用口頭方式告知，也可以采用書面通知方式告知違反治安管理行為人有要求聽證的權(quán)利。但是，由于執(zhí)行告知程序，是公安機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，不執(zhí)行告知的，在行政復(fù)議、行政訴訟中，則可能會(huì)因程序違法而被行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院依法撤銷。因此，為保證程序合法，對(duì)采用口頭方式告知違反治安管理行為人有權(quán)要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將告知的具體內(nèi)容及情況記錄在案，并由被告知人簽名、蓋章或者捺指印。
四、聽證適用的程序
在《治安管理處罰法》第九十八條規(guī)定的范圍內(nèi)，違反治安管理行為人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。所以聽證應(yīng)當(dāng)符合：一是違反治安管理行為人對(duì)公安機(jī)關(guān)關(guān)于違法事實(shí)及處罰的認(rèn)定有異議，雙方有重大分歧，違反治安管理行為人提出聽證的。如果違反治安管理行為人雖有異議，但沒有要求聽證，就不進(jìn)行聽證。聽證的主動(dòng)權(quán)在違反治安管理行為人一方。二是屬于該法第九十八條規(guī)定的聽證范圍。如果超出法律規(guī)定的聽證范圍，則違反治安管理行為人無(wú)權(quán)要求聽證。
公安機(jī)關(guān)對(duì)有權(quán)要求聽證的違反治安管理行為人的聽證要求，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證。所謂“依法舉行聽證”是指依據(jù)行政處罰法規(guī)定的具體的聽證程序舉行聽證。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條關(guān)于聽證程序的規(guī)定和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的內(nèi)容，結(jié)合本法，聽證應(yīng)當(dāng)依照以下程序組織：
（一）、違反治安管理行為人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出。提出“要求聽證”的時(shí)間，應(yīng)當(dāng)是公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件已經(jīng)調(diào)查終結(jié)，在作出治安管理處罰決定之前。
（二）、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知違反治安管理行為人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)。為了保證違反治安管理行為人有時(shí)間準(zhǔn)備聽證，公安機(jī)關(guān)舉行聽證的，必須在七日前將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)通知違反治安管理行為人。由于從違反治安管理行為人提出要求聽證，到公安機(jī)關(guān)通知違反治安管理行為人舉行聽證之間沒有規(guī)定期限，《治安管理處罰法》第九十八條特別規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“及時(shí)”依法舉行聽證。公安機(jī)關(guān)在違反治安管理行為人提出聽證要求后，應(yīng)當(dāng)抓緊組織聽證，不能無(wú)故拖延。
（三）、除案件的內(nèi)容涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開舉行。
（四）、聽證由公安機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；違反治安管理行為人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。比如主持人是被侵害人的近親屬的，或者主持人與被侵害人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的等，違反治安管理行為人都可向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)回避。處理回避的程序，可依照本法第八十一條及其他有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。
（五）、違反治安管理行為人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理。
（六）、舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員應(yīng)提出違反治安管理行為人違法的事實(shí)、證據(jù)和治安管理處罰建議；違反治安管理行為人進(jìn)行申辯和質(zhì)證。聽證的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)充分進(jìn)行調(diào)查核定證據(jù)，對(duì)證據(jù)應(yīng)進(jìn)行充分的質(zhì)證，允許辯論，以達(dá)到查清事實(shí)、正確適用法律的目的。
（七）、聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交違反治安管理行為人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。
同時(shí)，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，違反治安管理行為人不承擔(dān)公安機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。
聽證結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)寫出聽證筆錄，并對(duì)案件進(jìn)行重新審查，根據(jù)新認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)，按照相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，提出處理意見，報(bào)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查，根據(jù)不同情況，作出處理決定。公安機(jī)關(guān)作出處理決定應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依法辦事，不得因?yàn)檫`反治安管理行為人要求聽證而加重處罰。
五、結(jié)語(yǔ)
總之，在《治安管理處罰法》中規(guī)定的聽證制度，雖然幾乎是《行政處罰法》的抄寫式吸收，但意義重大，體現(xiàn)了立法進(jìn)步。在聽證中，首先應(yīng)明確聽證的對(duì)象。并不是一切情況都可以引起聽證，聽證程序的啟動(dòng)也要考慮到成本和效率的問(wèn)題，因此法律對(duì)其對(duì)象有明確規(guī)定。共同點(diǎn)是都涉及到重大的利益剝奪的時(shí)候，一般是設(shè)置聽證程序的。對(duì)于涉及到當(dāng)事人重大利益的案件，一般都應(yīng)該允許專門的聽證程序，雙方在一個(gè)正式的場(chǎng)合就法律糾紛進(jìn)行正式的闡述和辯論，以充分表達(dá)當(dāng)事人的主張和觀點(diǎn)，這是其陳述和申辯權(quán)利的進(jìn)一步深化，也是貫徹公開原則的重要體現(xiàn)。其次，聽證必須具有程序化的內(nèi)涵�！吨伟补芾硖幜P法》因此規(guī)定了公安機(jī)關(guān)在聽證中的告知義務(wù)。值得注意的是，這種告知義務(wù)只限于公安機(jī)關(guān)作出吊銷許可證以及處兩千元以上罰款的治安管理處罰決定的。同時(shí)，賦予違反治安管理行為人聽證的程序啟動(dòng)權(quán)，明確了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法舉行聽證的義務(wù)，從而保障當(dāng)事人在聽證中的程序權(quán)利落到實(shí)處。
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Brief Discussion about the Theory Foundation of Hearing System in Public Security Administrative Enforcement of Law
——Analyzing the Hearing System of new ‘Law of Public Security Administration and Penalty’
Song Xiaobin
(Huhhot Commanding Academy of Frontier Defense of Armed Police,
Huhhot, Inner Mongolia, 010051)
Abstract: In view of the relevant regulation of the hearing system, this article expounds the scope of application of the hearing system in the administrative enforcement of law, the situation of application and the procedure of application. It also expounds that these three aspects should be further completed. The author hopes that this article can provide some help in the practical administrative enforcement law.
Keywords: hearing, hearing procedure, hearing system, informing duty
Author: Song Xiaobin （1974—— ），male, a lecturer from Huhhot Commanding Academy of Frontier Defense of Armed Police.
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