[ 蔣仲春 ]——(2007-6-4) / 已閱27799次
淺談我國的社會保障法律制度
[內(nèi)容摘要]：建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而完善的社會保障制度是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證。因此加強(qiáng)和完善我國社會保障制度具有重大的戰(zhàn)略意義。
[關(guān)鍵詞]：社會保障；制度；完善；措施
在現(xiàn)代社會里，社會保障制度是國家的基本制度之一，是國家通過立法建立起來的。社會保障法就是調(diào)整在社會保障中發(fā)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，同時也是社會保障制度的法律表現(xiàn)形式。現(xiàn)代的社會保障法律制度是伴隨著人類社會從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的邁進(jìn)而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，本身就是社會進(jìn)步的一種表現(xiàn)。在自然經(jīng)濟(jì)社會里，社會成員的生活保障是以自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)為家庭自我保障，并未形成規(guī)范化、法制化的社會保障制度。近幾年來，中國社會保障制度改革和發(fā)展速度之快是前所未有的。經(jīng)過共同努力，中國已經(jīng)在社會保障制度領(lǐng)域取得了三個方面的突破性進(jìn)展，即形成了養(yǎng)老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線，為中國的社會保障制度增添了新的內(nèi)容，為經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行和社會的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。
一、我國特色的社會保障法律制度的現(xiàn)狀
完善的社會保障制度應(yīng)是指社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、社會互助、社會優(yōu)撫等幾個方面。我國的社會保障工作始于50年代初。當(dāng)時，新中國剛剛成立，百業(yè)凋零，百廢待興，國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。黨和政府高度重視社會保障工作。1951年2月，政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國成立后的第一部社會保險法規(guī)，奠定了我國社會保障法律制度的基礎(chǔ)。此后，我國還陸續(xù)頒布和實(shí)施了有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災(zāi)、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的規(guī)定，初步形成了與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和社會優(yōu)撫安置在內(nèi)的社會保障法律制度，顯示了勞動人民當(dāng)家作主的權(quán)利和國家對勞動者權(quán)益的保護(hù)，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。這一制度的建立，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，對發(fā)展我國國民經(jīng)濟(jì)、鞏固國家政權(quán)、保障人民生活起到了重要的作用。
當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)體制正由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我國社會從農(nóng)業(yè)社會開始向工業(yè)社會邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，形成以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的格局；過去在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會保障制度，已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展的客觀需要，成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的制約因素。社會保障工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，急需進(jìn)行改革。根據(jù)當(dāng)前兩種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過程的實(shí)際，社會保障法律制度改革需要一個漸進(jìn)過程，要堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步由“全部包攬”向“國家、單位、個人”三方負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變，由“企業(yè)自�！毕颉吧鐣�(jì)”轉(zhuǎn)變，由“福利包攬”向“基本保障”轉(zhuǎn)變，由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“部分積累”轉(zhuǎn)變，由“政策調(diào)整”向“法律規(guī)范”轉(zhuǎn)變。近兩年來，我國社會保障法律制度的改革和發(fā)展邁出了較大的步伐，已經(jīng)形成了養(yǎng)老保險、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三條保障線”制度。在此基礎(chǔ)上，按照“逐步形成獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、管理服務(wù)社會化的有中國特色社會保障體系”的思路，進(jìn)一步深化社會保障法律制度改革。
社會保障制度是我國憲法的一項(xiàng)重要內(nèi)容 《中華人民共和國憲法》第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”憲法第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。上述憲法規(guī)定，是中國社會保障法律制度的立法根據(jù)和最高法律準(zhǔn)則。
二、我國社會保障法律制度存在的主要問題
（一）社會保障的立法不健全。社會保險是社會保障制度的核心內(nèi)容，但目前還沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度，社會保險費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理也不規(guī)范；社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺；社會保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障制度被分割。由此導(dǎo)致社會保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會保障方面發(fā)生爭議糾紛進(jìn)行仲裁或提起訴訟時，由于立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定對社會保障爭議進(jìn)行仲裁或判決，處于無法可依的狀態(tài)。（二）現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。社會保障法是我國法律體系中一個獨(dú)立的法律部門，應(yīng)該由全國人民代表大會及常務(wù)委員會制定社會保障的基本法律。但是，我國自1979年以來，卻沒有制定和頒布實(shí)施專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律；有關(guān)社會保障的制度被分散規(guī)定在不同的法律規(guī)范文件中。這種狀況與社會保障法所應(yīng)處的地位是不相符的。完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)由假定、處理和制裁構(gòu)成，無法律責(zé)任、無制裁措施的法律規(guī)范，是一個有嚴(yán)重缺陷的系統(tǒng)，無法發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能。在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法確保社會保障措施的有效實(shí)施。
（三）社會保障的法律實(shí)施機(jī)制較為薄弱。合法的籌資機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制，有力的監(jiān)督機(jī)制都不夠健全。社會保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有與管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分開來，缺乏對欠繳社會保險費(fèi)的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險金行為的法律制裁措施；對非法挪用、擠占保險金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處，保險基金的運(yùn)營處于不安全狀態(tài)。
（四）我國當(dāng)前的社會保障制度沒有與國際接軌，在對外交流中不斷產(chǎn)生障礙與磨擦。我國已正式成為WTO的成員，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將越來越與世界經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)全球化將在不同的程度上逐步形成。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，作為擴(kuò)大了的市場經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)全球化則更應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，如果在全世界范圍內(nèi)無法形成相對穩(wěn)定和權(quán)威較高的游戲規(guī)則（條約、習(xí)慣、慣例等），則不能稱之為經(jīng)濟(jì)全球化，當(dāng)然WTO也沒有其存在之可能。能起“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用的社會保障制度作為市場經(jīng)濟(jì)建立的前提和保障在世界范圍內(nèi)將必然形成，只有這樣國際資源特別是人力資源的自由流動方能順利實(shí)現(xiàn)。而我國過去的有關(guān)社會保障制度方面的法律在涉外社會保障這一塊顯然處于空白狀態(tài)，這將不僅影響我國對外交流的順利進(jìn)行，而且從長遠(yuǎn)來看必將影響我國整個經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。
三、完善社會保障制度的具體措施
我國是一個人口大國，是世界上最大的發(fā)展中國家，仍處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡。再這樣的國家建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的完善的社會保障制度，所遇到的情況和問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家是有所不同的。我們必須從自己的國情出發(fā)，使社會保障水平與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)；堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則；堅持法律調(diào)整與特殊政策調(diào)整相結(jié)合，對社會發(fā)展中某一特殊時期出現(xiàn)的急迫需要解決的特殊問題采取一些特殊性的政策加以調(diào)整，如對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程，就是特殊階段采取的特殊政策；借鑒和吸取國際社會帶有共性的經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)參照國際標(biāo)準(zhǔn)但不能照搬；總結(jié)我國社會保障法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，通過改革和制度創(chuàng)新，建立起具有中國特色的社會保障法律制度。
（一）加強(qiáng)社會保障的法制建設(shè)
首先，社會保障法律制度的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其他法律部門的立法內(nèi)容相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實(shí)施。例如，社會保險基金被違法挪用、擠占現(xiàn)象較為嚴(yán)重，使一些地方離退休人員不能及時足額領(lǐng)取到離退休金，造成人民群眾對政府的不滿。
現(xiàn)行的《中華人民共和國刑法》并沒有相應(yīng)的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁。為確保社會保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和通過關(guān)于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補(bǔ)充規(guī)定。由于沒有相應(yīng)的法律規(guī)范制裁違法挪用、擠占社會保險金的行為，所以，至今無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責(zé)任。
其次，應(yīng)當(dāng)把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會保障的基本法律。目前，通過立法建立和健全社會保障制度，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。
社會保障的核心法律制度是社會保險制度，因此，應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會盡快制定和頒布在社會保障制度中處于核心地位的《中華人民共和國社會保險法》。據(jù)了解，《中華人民共和國社會保險法》的草案已經(jīng)起草了多稿，其內(nèi)容已經(jīng)比較成熟。因此，建議全國人民代表大會常務(wù)委員會在適當(dāng)時候，及時地審議該項(xiàng)法律草案。同時，由國務(wù)院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會保險工作有法可依。
再次，以法律手段解決社會保險金的支付風(fēng)險問題。導(dǎo)致社會保險金支付風(fēng)險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費(fèi)不能及時足額征繳。我們認(rèn)為，我國的社會保險基金已經(jīng)出現(xiàn)了支付風(fēng)險的前兆。近兩年來，國家為了保證下崗職工的基本生活和養(yǎng)老金的發(fā)放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應(yīng)拿出一定數(shù)額的資金，但這筆錢僅僅能管當(dāng)年的社會保障金發(fā)放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。社會保險基金的支付風(fēng)險問題，其潛在的危險并不亞于金融風(fēng)險。銀行對個人儲蓄的支付風(fēng)險，所涉及的是百姓的閑錢；而社會保險基金的支付風(fēng)險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴(yán)重影響著社會的穩(wěn)定。我們建議，必須通過立法解決社會保險費(fèi)的收繳問題，加大強(qiáng)制收繳社會保險費(fèi)的力度，對欠繳、拒繳社會保險費(fèi)的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。這是強(qiáng)化社會保險費(fèi)的收繳功能、達(dá)到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金的支付風(fēng)險的重要法律對策。
其四，健全社會保障的司法機(jī)制。建議在人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當(dāng)事人在其社會保障權(quán)益受不法侵害時獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院。在審判中充分體現(xiàn)出勞動和社會保障事務(wù)的特殊性。人民法院對社會保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費(fèi)、拒不履行支付保險金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。現(xiàn)在，有些地方在人民法院已設(shè)立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制的司法措施以追繳社會保險費(fèi)，對侵害勞動者社會保障權(quán)益的違法行為進(jìn)行制裁，充分運(yùn)用司法機(jī)制在保證社會保障法律實(shí)施方面具有的強(qiáng)制性和震懾作用。
最后，要適應(yīng)WTO的規(guī)則調(diào)整中國社會保險業(yè)的相關(guān)制度。第一，中國加入WTO之后，有關(guān)社會保險業(yè)的市場開放應(yīng)當(dāng)按照循序漸進(jìn)的策略進(jìn)行。第二，開展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險經(jīng)營業(yè)務(wù)。第三，鼓勵中外保險公司擴(kuò)大社會保險延伸服務(wù)。四、我國社會保障制度改革和發(fā)展思路。
（二）、建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系
從我國當(dāng)前的實(shí)際看，農(nóng)村社會保障水平明顯低落于城市。這是由于過去長期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間不同生產(chǎn)力水平所決定的。城市和農(nóng)村的社會保障同等重要都需要發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間在生產(chǎn)社會化程度、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會分配結(jié)構(gòu)、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的差別。因而城市和農(nóng)村的社會保障不可采取一個統(tǒng)一的模式，農(nóng)村不能照搬城市的辦法。農(nóng)村要納入社會保障范圍，但具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)允許有差別。
1、從我國生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，逐步推進(jìn)和完善社會保障制度
我國社會保障制度改革的總體目標(biāo)是建立功能健全、社會化程度高、有充分資金保證的社會保障體系。社會保障改革方案的設(shè)計需要明確以下兩點(diǎn)：一是我國是一個發(fā)展中國家，人口眾多國家綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚。社會保障的范圍只能逐步拓寬，保障的社會化程度只能逐步提高，要充分考慮政府及社會各方面的承受能力，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的前提下逐步提高社會保障水平。二是居民個人作為社會保障籌資方式的一個重要渠道，要考慮到我國目前居民總體收入和消費(fèi)水平并不高，而且存在很大差異。因此，居民個人對社會保障的繳費(fèi)率要適度，不能定的太高�？傊�，下一步我國社會保障要從國情出發(fā)，既要邁出改革的步伐，又要穩(wěn)妥可行，使之與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。
2、發(fā)揮財政在社會保障中的主導(dǎo)作用
社會保障既是一個分配問題，也是一項(xiàng)政府行為，單靠市場機(jī)制無法完全實(shí)現(xiàn)，需要國家財政參與分配和管理。在建立和發(fā)展社會保障體系的過程中，財政始終具有重要的地位和作用。財政是國民收入分配的總樞紐，是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，而社會保障作為以政府為主體參與社會分配的行為，其本身就是構(gòu)成了財政分配的重要內(nèi)容，理應(yīng)納入國家財政管理范圍。
首先，要建立社會保障預(yù)算。將社會保障納入國家預(yù)算有利于強(qiáng)化用款單位和基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任，有利于社會保障資金的�？顚Ｓ�，有利于資金分配的規(guī)范性。財政參與社會保障管理，首要的問題是必須盡快把社會保障預(yù)算建立起來。通過預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和決算制度對社會保障資金實(shí)行全過程監(jiān)督。改變目前社會保障資金管理上的混亂局面。在編制財政預(yù)算時，必須把社會保障預(yù)算與一般政府預(yù)算分開編制、單獨(dú)反映。
其次，加強(qiáng)對社會保障結(jié)余資金的管理。社會保障資金的結(jié)余處于暫時的閑置狀態(tài)，應(yīng)對未來支付需求資金，也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要財力。為了保證這部分資金的安全和保值增值，從而能夠均衡及時滿足社會保障的支付需求，必須將社會保障結(jié)余資金引導(dǎo)到可靠有效的投資上。
再次，開征社會保障稅。一般以企業(yè)工薪支付額為課稅對象，用來建立社會保障基金。在當(dāng)前，盡快在我國建立和完善社會保障制度已經(jīng)成為建立現(xiàn)代企業(yè)制度、深化經(jīng)濟(jì)改革的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而通過開征社會保障稅更加穩(wěn)定、規(guī)范地籌措社會保障資金，是建立和完善我國社會保障制度的重要保證。
在一個從農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會邁進(jìn)的、擁有12億人口的國度里，建設(shè)有中國特色的社會主義的社會保障法律制度，是人類歷史上前所未有的創(chuàng)舉，是一個跨世紀(jì)的宏偉工程。我們堅信，在以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過不懈的努力，一個健全的社會保障法律制度，必將為人民安居樂業(yè)、國家長治久安、社會文明進(jìn)步提供有效的保障，必將為把有中國特色的社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)增添光輝。
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