[ 王明水 ]——(2007-6-6) / 已閱18073次
淺析《道路交通安全法》框架下的交通事故認定
安徽明和律師事務所王明水
【內容提要】交通事故認定，是指公安機關交通管理部門按照法律規(guī)定的職權，根據交通事故當事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任，制定事故認定書。交通事故認定直接關系到交通事故當事人的人身和財產權益，如果不能很好地把握現行法律框架下交通事故認定的性質，當事人的人身和財產權利難以得到有效的保護，而現行法律框架下交通事故認定存在的弊端，往往會導致當事人的合法權益無法得到有效的救濟。本文主要對現行法律框架下的交通事故認定書的性質、作用進行了分析，就當前交通事故認定存在的弊端和解決的辦法進行了探討。
【關鍵詞】交通事故認定 行為性質 弊端 法律措施
交通事故認定，是指公安機關交通管理部門按照法律法規(guī)定規(guī)的職權，根據交通事故當事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任，制定事故認定書。事故認定書作出后, 無論是作為交通肇事追究肇事者的刑事責任，還是作為民事案件處理交通事故賠償糾紛，事故認定書都將起著至關重要的作用�！兜缆方煌ò踩ā穼嵤┖�，司法實務中對交通事故認定書的性質、作用、認定機制存在的問題引發(fā)了不少爭論，也引發(fā)了筆者的思考。在此，本文試對交通事故認定書的性質、作用、認定機制存在的弊端及其解決途徑作些膚淺的探討，以求教于同仁。
一、 關于交通事故認定書的性質
《道路交通安全法》第73條作了規(guī)定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、 調查情況和有關檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。”從該條的規(guī)定看，交通事故認定書的性質應為處理交通事故的證據，從交通事故認定書所載明的內容看，顯示的是具有書證的特性，他是一種具有專門知識的人員根據一定的專業(yè)技能按照一定的原則和方法，通過分析與論證來確定當事人是否應當承擔一定責任的過程。對照《中華人民共和國民事訴訟法》第63條規(guī)定的證據種類來看，交通事故責任認定書既不同于鑒定結論，也不同于證人證言，具有書證的特性，因由公安機關制作，故應為公文書證，具有較高的證明效力�！ �
目前，對交通事故認定書的性質，主要存在以下兩種爭辯觀點：一是認為公安交警部門的交通事故責任認定行為屬于具體行政行為，交通事故認定書具有可訴性；二是認為交通事故認定書是一種技術鑒定結論。
持第一種觀點的人認為，交通事故責任認定符合具體行政行為的基本特征：第一，交通事故責任認定實施的主體是公安機關；第二，交通事故責任認定是公安機關根據《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的職權而作出的行為；第三，交通事故責任認定是公安機關針對特定的交通事故而單方面作出的具有法律效力的行為，它代表著國家行政機關獨立的管理意志，不以行政管理相對人的意志為轉移；第四，交通事故責任認定一經作出，即對特定的平等的民事主體之間的權利義務關系產生實質性影響。因此，交通事故責任認定是公安機關交在履行管理交通秩序的行政職能中，針對被管理的行政相對人實施的具體行政行為。故，持持這種觀點的人認為，對交通事故認定書不服的，可根據《行政訴訟法》第2條 “公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”和《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條 “與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或其它組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”之規(guī)定，有權提起行政訴訟。
持第二觀點的人認為，交通事故責任認定是公安機關行使職能與專業(yè)技術相結合的評價性行為，與鑒定、評估一樣，是以評估者的專業(yè)技術為基礎，以居中者的身份，通過技術手段對事物作出的客觀公正的評價，故是一種技術鑒定。其直接依據是2000年公安部下發(fā)的《關于地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》（公復字[2000]1號），該批復中指出“交通事故責任認定是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作的鑒定結論�！�
筆者認為，上述兩種觀點在現行法律框架下均缺乏依據。
首先，交通事故責任認定不是具體行政行為。具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關該行政相對人權利義務的單方行為。事故責任認定與具體行政行為的相同點是都是行政機關依職權作出的行為。但是，并非行政機關依據職權作出的行為都是具體行政行為。從行為后果上說，具體行政行為合法成立后，對公民、法人或其它組織的權益產生實際的影響，對行政相對人產生直接的法律效果。行政機關的行為是否具有具體的、確定的影響當事人權益的法律后果，是把握是否具體行政行為的關鍵。根據現行的法律規(guī)定，公安機關對交通事故責任的認定不能直接確定當事人的權利義務，僅具有證明行為的性質、責任程度等作用，屬于證據的一種，可以作為行政主體認定和處理問題的依據，也可以作為人民法院審理交通事故糾紛的依據，但必須經行政機關或人民法院確認后才能對當事人的權利義務產生影響。如果行政機關或者人民法院經審查，認為該責任認定有誤，依法還有不予采信的職權，也就是說不直接對權利義務產生實質性影響。2005年1月5日全國人大常委會法制工作委員會對湖南省人大常委會法制工作委員會所作的答復《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》（法工辦復字﹝2005﹞1號）指出：“根據道路交通安全法第七十三條的規(guī)定，公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當事人對交通事故認定書牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟。”從上述分析和立法機關的解釋看，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，交通事故認定書作為處理交通事故的證據效力處于待定中，不管交通事故認定書是否正確，都不會直接對當事人的權利義務產生實際影響。
其次，交通事故認定書不是鑒定結論。
鑒定結論是具有某一專業(yè)知識的鑒定人對特定的被鑒定對象的專業(yè)認知結果。根據現行法律規(guī)定，當事人在訴訟過程中對鑒定結論有不同意見，只要在法定期限內提出，可以申請重新鑒定。但事故認定書是由特定的機關即公安交通管理部門作出的，具有職權性和地域性特征，即使當事人對事故認定書有完全不同的看法，當事人或法院也不能再委托其它公安交通管理部門重新作出認定，而只能由法官根據自己的知識和素養(yǎng)對認定書作出判斷，然后決定采納還是不采納如果將事故認定書被當作鑒定結論，而當事人又不享有鑒定結論前提下的申請重新鑒定的權利，當事人合法權益的維護就會受到了極大的限制，因此， 交通事故認定書不具有鑒定結論的特性。
二、關于交通事故認定書的作用
交通事故認定書的作用，概括地講應該包括三個方面：其一是作為交通警察機關對違章的當事人進行行政處罰的依據，也就是作為行政處罰的證據使用；其二是作為人民檢察院公訴交通肇事案件的控罪證據；其三是人民法院定罪量刑和確定損害賠償的證據。也就是說，事故認定書可以作為三種不同責任領域的證據使用，但所起的作用是不相同的。交通事故認定書作為交通警察機關對違章當事人的行政處罰的證據，應當是順理成章的，但直接作為民事訴訟的責任承擔依據及刑事責任的依據卻與證據法基本理論不符，因為是否應當承擔相應的責任以及應當賠償多少損失，人民法院應按照證據運用規(guī)則對相關的證據（包括道路交通事故認定書以及其它證據）進行審查分析后才能確定。
在司法實踐中，往往公訴人過于看重事故認定書的證據效力，法官在審理交通事故案件時，一般也直接按照交通事故認定書所認定的責任作出判決，對律師或代理人就交通事故認定書提出的質疑不夠重視，這是不正確的。筆者認為，由于交通事故任認定書不僅是交通事故當事人承擔何種程度民事責任的證據，而且還是承擔何種程度刑事責任和行政責任的最重要的證據，對當事人的人身自由、財產利益和其它合法權益都可能產生重大影響。因此，事故認定書必須受到必要的監(jiān)督與約束，接受司法審查的評價，人民法院在對道路交通事故案件進行審理中，應對各類證據進行全面審查，針對當事人就交通事故認定書作為證據的真實性、可靠性和科學性提出的質疑，應全面進行審查，如人民法院經審查認為公安機關作出的交通事故認定書存在錯誤，人民法院應對作為證據使用的交通事故認定書不予采信，改變公安機關的責任認定，以人民法院審理查明的案件事實作為定案依據，并作出判決。
三、 現行法律框架下交通事故認定存在的弊端
根據現行道路交通安全法的規(guī)定，當事人若對交警部門的責任認定不服，不可以以交警部門為被告向人民法院提起行政訴訟，也不可以向上級交警部門或地方政府申請行政復議，當事人能采取的救濟途徑只能是：在就損害賠償問題提起民事訴訟的同時要求法院對確有錯誤的事故責任認定不予采信或予以糾正，或者法院在刑事案件的審理中對確有錯誤的事故責任認定不予采信。這樣一來，我們不得不思索，僅僅通過這個途徑，當事人的權利真的能得到保障嗎？筆者發(fā)現，現行法律框架下交通事故認定已經暴露出許多弊端：
1、民事方面
(1)、在交通事故損害賠償民事訴訟中，多數法院的立案條件就要求必須具有交警大隊出具的事故認定書，否則不予立案。筆者認為，法院對損害賠償民事案件的立案標準應主要看是否有損害事實的發(fā)生，至于對損害的責任分配，法院同樣具有這種責任，而不應將提供交通事故認定書作為立案的條件。
(2)、在現實情況下交通事故責任認定是法院在民事訴訟中確定當事人雙方責任大小的主要依據，法院在審理交通事故損害賠償案件中，往往采取的是一種偷懶的做法，即不對公安機關出具的責任認定書進行全面審查，即使當事人要求審查也沒有意義，法院不受理關于撤銷交通事故認定書的訴訟請求，可以提出的僅僅是要求法院對該證據進行全面審查。再說，道路交通事故責任認定是一項十分復雜、細致的工作，是有很強的技術性和法律性的。如責任認定過程中的所涉及的路況安全工程鑒定、車況技術鑒定、痕跡鑒定、車速鑒定、法醫(yī)鑒定等一系列專業(yè)技術鑒定，都無不表明責任認定工作的技術性、復雜性等特征，雖然說法院是社會公平的最后一道屏障，但是法官并非萬能，他們盡管應該都是精通法律的專家，但是他們并不是研究交通事故方面的專家，完全寄希望于不具有專業(yè)知識的法官來推翻交警部門作出的交通事故責任認定，這對保護當事人的合法權利來說，無論如何都是不夠的。
2、刑事方面
根據《刑法》第133條和2000年11月10日最高人民法院制定的《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規(guī)定，構成交通肇事的，應承擔相應的刑事責任。在具體適用中，最高人民法院在《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中，明確提出了“在分清事故責任的基礎上”，按照傷亡或財產損失后果和責任程度的大小給予刑事追究的標準，即達到最高人民法院《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規(guī)定的傷亡或財產損失后果，且負主要責人以上的就應負刑事責任，這將產生一個十分可怕的后果。筆者假設一個案例：甲司機開車與乙行人相撞，致使乙行人當場死亡，如果公安機關認定甲司機承擔同等責任，則按照司法解釋，甲司機不構成犯罪，不承擔刑事責任，如果認定甲司機應承擔主要責任，他構成交通肇事罪，并應承擔相應的刑事責任，其人身自由將受到公安機關的限制。即使責任人對該責任認定不服，根據現行法律規(guī)定，既不能申請行政復議，也不能對該責任認定提起行政訴訟，只有等案件從公安機關移送到檢察機關，再由檢察機關向人民法院提起公訴，人民法院在開庭審理時，經審查認為公安機關所作出的責任認定有誤，當事人不應負主要以上責任，決定不予采信事故認定書，才能解除責任人的人身自由限制，這給事故責任人的權利救濟太晚了，無法有效及時地保護當事人的人身權利。
四、解決現行法律框架下交通事故認定弊端的建議
上述分析表明，現行法律框架下的交通事故認定無論在民事方面還是在刑事方面都存在著弊端，要解決這一問題，筆者建議：首先應加強對公安交警部門的事故認定的有效監(jiān)督，《道路交通安全法》雖然專列第六章規(guī)定了行政監(jiān)察監(jiān)督、公安機關督察部門的監(jiān)督、上級交警部門對下級交警部門的監(jiān)督和社會監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督形式，但如何監(jiān)督？新交法沒有規(guī)定具體的辦法和措施，根本不具有操作性。為此，應該制定各項行之有效的監(jiān)督措施，使各種形式的監(jiān)督落到實處；其次，增強交通事故認定的透明度，建立交通事故認定的聽證程序，在作出交通事故認定前，公安交警部門應招集肇事者、被害人及其家屬、車主、保險人等有關當事人，就事故現場調查情況、車輛技術鑒定結論等向各方進行通報，并就擬作出事故認定所依據的法規(guī)，向各方當事人作出說明，聽取各方當事人的意見；再次，從立法上完善不服交通事故認定的救濟途徑。《道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定和取消國務院原《道路交通事故處理辦法》中關于上級交警部門對當事人提出異議的交通事故責任認定進行重新認定的制度，導致無法獲得救濟途徑。要解決該問題，筆者建議應該修改《道路交通安全法》第七十三條，明確把交通事故責任認定規(guī)定為交警部門履行處理交通事故職責中作出的一種具體行政行為，當事人不服交通事故責任認定的，可以申請行政復議或提起行政訴訟，使道路交通安全管理法律、法規(guī)更加符合客觀實際，更加具有科學性和可操作性，從法律上有效地保障公安機關的交通管理部門依法行政和公正執(zhí)法，保障交通管理相對人的合法權益。
