[ 方建生 ]——(2007-6-29) / 已閱29285次
（一）行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序的探討
當(dāng)行政訴訟與民事訴訟分開(kāi)審理時(shí)，首先要考慮的一個(gè)問(wèn)題，即是先中止行政訴訟還是先中止民事訴訟，先審理民事訴訟還是行政訴訟。對(duì)此，理論界和實(shí)務(wù)界存在不同的觀點(diǎn)。
有人主張確立“先行后民”原則，即對(duì)民事行政爭(zhēng)議交叉案件，在審理程序上，由行政審判庭對(duì)行政爭(zhēng)議案件作出判決，然后由民事審判庭解決民事?tīng)?zhēng)議；如果當(dāng)事人先提起民事訴訟，則應(yīng)先中止民事訴訟程序，由當(dāng)事人提起行政訴訟，待行政爭(zhēng)議案件有裁判結(jié)果后，再恢復(fù)民事訴訟程序。提這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，“先行后民”是行政優(yōu)先原則在訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)，“先行后民“既有利于關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的實(shí)際解決，也與法院的內(nèi)部分工相一致。也有人主張，對(duì)于這類案件，“先行后民”是一般原則，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是個(gè)別方式。
我們認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)不同案件的情況分別處理，（1）當(dāng)因民事行政爭(zhēng)議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結(jié)果不會(huì)引起矛盾，也不會(huì)產(chǎn)生相互影響和相互依賴，沒(méi)有因果關(guān)系時(shí)，即不會(huì)影響兩種訴訟順利審結(jié)時(shí)，人民法院就應(yīng)實(shí)行“行民并行”的原則，對(duì)民事訴訟和行政訴訟分別進(jìn)行審理。（2）當(dāng)因民事行政爭(zhēng)議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟發(fā)生因果關(guān)系時(shí)，民事訴訟的處理結(jié)果必須以行政訴訟的處理結(jié)果為前提時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)實(shí)行“先行后民”，中止民事訴訟。如若蔡某先向法院提起民事侵權(quán)訴訟，則應(yīng)當(dāng)在對(duì)房屋買賣合同有效性作出裁判后，中止民事訴訟，先通過(guò)行政訴訟確認(rèn)建設(shè)局核發(fā)給張某的房屋所有權(quán)證的合法性，再以行政訴訟的結(jié)果作為依據(jù)作出民事裁判。（3）當(dāng)因民事行政爭(zhēng)議交叉案件引起的行政訴訟的處理結(jié)果必須以民事訴訟的處理結(jié)果為前提時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)實(shí)行“先民后行。例如本文所述的案例，蔡某訴某縣建設(shè)局頒發(fā)房屋所有權(quán)證的具體行政行為合法性，涉及到蔡某和第三人張某簽訂的房屋買賣契約的合同有效性問(wèn)題，需要對(duì)該合同進(jìn)行審查，作出民事裁判，然后再以民事裁判結(jié)果作為行政訴訟的依據(jù)作出行政裁判。應(yīng)當(dāng)先提起民事訴訟，審查房屋買賣契約合同的有效性。在本案中，房屋買賣契約是否有效是建設(shè)局應(yīng)否辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)的前提條件，因此，只有先處理民事訴訟，行政訴訟才能確定建設(shè)局辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記的行為是否正確。
上述的處理方式我們可以概括為“基礎(chǔ)優(yōu)先審理”原則，即當(dāng)民事和行政案件出現(xiàn)交叉的情況時(shí)，民事和行政誰(shuí)是基礎(chǔ)誰(shuí)優(yōu)先審理。當(dāng)民事是行政的基礎(chǔ)時(shí)，優(yōu)先審理民事案件；當(dāng)行政是民事的基礎(chǔ)時(shí)，優(yōu)先審理行政案件。
（二）行政爭(zhēng)議中解決民事?tīng)?zhēng)議的范圍界定的探討
行政爭(zhēng)議中需要解決民事?tīng)?zhēng)議的范圍，即行政爭(zhēng)議在什么情況下才需要解決民事?tīng)?zhēng)議，解決民事?tīng)?zhēng)議在何種條件下才能成為行政訴訟解決的前提。我們認(rèn)為，第一、必須以行政訴訟成立為前提；如果行政訴訟被法院裁定不予受理或者駁回起訴，就不存在行政爭(zhēng)議中需要先解決民事?tīng)?zhēng)議的問(wèn)題；第二、行政訴訟與民事訴訟必須存在因果關(guān)系，即存在交叉性。第三、民事訴訟的裁判結(jié)果是行政訴訟、行政爭(zhēng)議解決的前提條件；第四、民事訴訟必須由民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人在行政訴訟過(guò)程中自己提起或提出。如果行政訴訟的當(dāng)事人在行政訴訟過(guò)程中經(jīng)法官行使釋明權(quán)后仍然不提起民事訴訟只是請(qǐng)求法院審查，則法院必須依法就民事?tīng)?zhēng)議部分移送民事審判庭予以審理。這樣的處理方式符合最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第61條 “被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理”的規(guī)定。
審判實(shí)踐中行政爭(zhēng)議為主交叉民事?tīng)?zhēng)議的訴訟主要有以下三種情形：
（1）對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決不服而引起的行政民事交叉訴訟。
（2）對(duì)涉及民事?lián)p害賠償?shù)男姓脹Q不服而引起的行政交叉民事訴訟。
（3）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服而引起的行政交叉民事訴訟。
（三）行政民事交叉關(guān)聯(lián)案件，不宜采用行政附帶民事訴訟的模式或者民事附帶行政訴訟模式的主要原因及理由：
行政訴訟與民事訴訟存在著明顯不同的原則、制度和程序。這些區(qū)別勢(shì)必造成行政附帶民事訴訟或者民事訴訟附帶行政訴訟在適用法律上的相互沖突問(wèn)題。
1.法律原則方面的沖突情形
1）.處分原則上的沖突情形
行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)不享有對(duì)實(shí)體權(quán)利的處分權(quán)，而在民事訴訟中，當(dāng)事人雙方均享有實(shí)體上的處分權(quán)。
2）.調(diào)解與反訴原則上的沖突情形
民事訴訟中適用調(diào)解原則和反訴原則，但行政訴訟中則不能適用調(diào)解原則和反訴原則。
3）.舉證責(zé)任原則上的沖突情形
民事訴訟中一般實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，而行政訴訟中則要求被告行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。
4）.案件審理原則上的沖突情形
民事訴訟中，法院審理案件時(shí)要審查有關(guān)行為的合法性和合理性，且受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限制；而在行政訴訟中，法院僅僅審查具體行政行為的合法性，而不審查其合理性，其審查范圍不受當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的限制。
2.訴訟程序方面的沖突情形
1）.訴訟管轄上的沖突情形
民事訴訟法規(guī)定的民事案件的一般管轄原則是“原告就被告”，而行政訴訟法規(guī)定行政訴訟一般由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄。
2）.訴訟時(shí)效上的沖突情形
根據(jù)行政訴訟法第39條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出。對(duì)于申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起或者復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。逾期不起訴的，當(dāng)事人將喪失勝訴權(quán)。民法通則第135條則規(guī)定向人民法院請(qǐng)求民事權(quán)利救濟(jì)的一般訴訟時(shí)效為2年。這樣，可能就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)作出的包括有關(guān)民事權(quán)益爭(zhēng)議在內(nèi)的行政裁決因行政訴訟時(shí)效逾期而生效，但民事訴訟部分的時(shí)效尚未逾期的情況。
4.審理方式、判決和上訴問(wèn)題上的沖突情形
行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實(shí)行全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請(qǐng)求范圍的限制。
5.執(zhí)行上的沖突情形
民事訴訟中，被執(zhí)行人不履行生效裁判的，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而行政訴訟的判決則可由法院和依法享有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。
民事訴訟和行政訴訟基于上述不同的原則、制度、程序，在審判實(shí)踐中采取行政附帶民事訴訟或者民事附帶行政訴訟的模式都勢(shì)必造成在適用法律上的相互沖突問(wèn)題。
本著依法、遵循程序的理念，本著法院、法院的法官應(yīng)當(dāng)是保守的社會(huì)屬性，從有利于法院依法審理公正裁判案件的角度出發(fā)，我們提倡對(duì)在審判實(shí)踐中碰到的行政民事?tīng)?zhēng)議交叉的案件實(shí)行法官行使釋明權(quán)，中止正在審理的爭(zhēng)議訴訟，解決需要先行解決的爭(zhēng)議，依照訴訟法規(guī)定的程序循序漸進(jìn)的開(kāi)展民事行政交叉案件的審判，解決民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉案件。即在訴訟中當(dāng)當(dāng)事人提出異議或法官認(rèn)為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問(wèn)題時(shí)，民事與行政爭(zhēng)議出現(xiàn)交叉后，法官應(yīng)首先審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行為是否已超過(guò)了法律法規(guī)規(guī)定的救濟(jì)期限，民事行為是否已超過(guò)訴訟時(shí)效，若不超過(guò)，可以告知當(dāng)事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當(dāng)事人同意提起訴訟，應(yīng)當(dāng)先中止原訴訟，待相應(yīng)的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復(fù)原訴訟。若當(dāng)事人提出異議或法官認(rèn)為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問(wèn)題后，又明確表示不再另行提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以一并對(duì)具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定，但對(duì)具體行政行為的合法性審查部分必須移送行政審判庭進(jìn)行審查；對(duì)民事行為的效力作出認(rèn)定部分必須移送民事審判庭進(jìn)行審查；并依據(jù)其所對(duì)應(yīng)的實(shí)體法規(guī)規(guī)范作出判定。即先中止原訴訟，待相應(yīng)的訴訟結(jié)果產(chǎn)生后再恢復(fù)原訴訟。
這樣操作既保證了辦案效率，同時(shí)又保證了辦案質(zhì)量，是當(dāng)事主義訴訟模式和職權(quán)主義訴訟模式的完美結(jié)合，同時(shí)又避免了因認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一出現(xiàn)民事訴訟認(rèn)定有效，而行政訴訟予以撤銷的現(xiàn)象。
無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進(jìn)行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權(quán)具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權(quán)具有全面、客觀地審查所有訴訟證據(jù)，確認(rèn)其有效或無(wú)效的效力，可見(jiàn)，對(duì)作為民事訴訟證據(jù)具體行政行為的審查，或是對(duì)作為行政訴訟證據(jù)的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，由于訴訟程序不同，審查的方式、角度、結(jié)果的處理等不同決定了民事與行政交叉案件的審理與解決只能是遵循“基礎(chǔ)優(yōu)先審理”的原則和由民事審判庭與行政審判庭分別審理并作出裁判的方式。
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