[ 鐘鳴 ]——(2007-10-20) / 已閱20259次
行政法學(xué)新發(fā)展
――淺談《行政復(fù)議條例》的先進(jìn)性與缺陷
鐘鳴
摘要：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》（下稱《行政復(fù)議條例》）已經(jīng)于2007年5月23日國(guó)務(wù)院第177次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并于2007年8月1日起正式施行。剛實(shí)施的《行政復(fù)議條例》在篇章結(jié)構(gòu)上借鑒了多部行政法律法規(guī)，盡管仍存在一些不足之處，但無(wú)疑是行政法學(xué)發(fā)展史上新的里程碑。本文中，筆者將會(huì)對(duì)《行政復(fù)議條例》中存在的先進(jìn)性與不足進(jìn)行討論和評(píng)析。
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議條例 先進(jìn)性 缺陷
一、引言
在展開(kāi)文章之前，先對(duì)行政復(fù)議的概念進(jìn)行回顧：當(dāng)公民、法人或其他組織認(rèn)為行政執(zhí)法主體（政府或其工作部門(mén)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織等）的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益時(shí)，可以依照法定程序向其上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，對(duì)該具體行政行為依法復(fù)查并做出決定，這種行政活動(dòng)就是行政復(fù)議。由此定義，我們可以得出，行政復(fù)議是一種保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的重要法律途徑，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)的一種層級(jí)監(jiān)督制度。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，即為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政主體與行政管理相對(duì)人或相關(guān)人之間的行政糾紛進(jìn)行裁決的活動(dòng)。同行政訴訟制度相比，行政復(fù)議具有受案范圍廣、審查內(nèi)容全面、方便快捷、不收取任何費(fèi)用等特點(diǎn)，而且絕大多數(shù)情況下，申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不滿的，仍有權(quán)向人民法院提出行政訴訟。
在充分認(rèn)識(shí)了解行政復(fù)議的概念和作用后，我們開(kāi)始分步審視《行政復(fù)議條例》。
二、《行政復(fù)議條例》具備的先進(jìn)性
（一）在行政復(fù)議的申請(qǐng)人的資格范圍擴(kuò)大和日趨規(guī)范
對(duì)行政復(fù)議中的當(dāng)事人之一的申請(qǐng)人的資格認(rèn)定上，《行政復(fù)議條例》吸收了2000年由最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟>若干解釋》（下稱“司法解釋”）中第14、18條及第49條第3款，進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō)明對(duì)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（下稱《行政復(fù)議法》）中“其他組織”的具體內(nèi)容和指定范圍。這樣一來(lái)，對(duì)保障非法人、公民的其他組織在不服某項(xiàng)具體行政行為時(shí)可以名正言順地向做出該行政行為的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，從而有效地保護(hù)自己的合法權(quán)益。然而，《行政復(fù)議條例》第9條第3款“第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議案件的審理”這一觀點(diǎn)的提出，相較于司法解釋第49條第3款“第三人經(jīng)司法傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭，不影響案件審理”而言，是一種程序上的倒退，特別是在與第三人合法利益密切相關(guān)的案件中，在第三人由于法庭或者事實(shí)許可的合理原因不參加行政復(fù)議的情況下，我認(rèn)為，審理案件必須思考到可能對(duì)第三人不利的結(jié)果，并通過(guò)程序保護(hù)第三人的利益。
（二）不按規(guī)定做出批準(zhǔn)決定的行政機(jī)關(guān)成為行政復(fù)議的別申請(qǐng)人，須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任
《行政復(fù)議條例》第13條和第14條針對(duì)我國(guó)國(guó)情中許多具體行政行為可能有下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出的，因此由該行政行為引起的行政糾紛，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)科被列為被申請(qǐng)人，需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我認(rèn)為，第13條反映出一種責(zé)任落實(shí)制的趨勢(shì)，使得一些未能依法行政或是不法行政的行政機(jī)關(guān)受到一定的約束，從制度上約束行政機(jī)關(guān)依法行政，杜絕可能存在的陋習(xí)。
（三）行政復(fù)議期限有了明確的規(guī)定
在《行政復(fù)議條例》中第9條第1款僅規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)期限的計(jì)算，而在《行政復(fù)議條例》第15條第1款則利用第（1）至（6）項(xiàng)對(duì)此做出了具體的說(shuō)明和補(bǔ)充，給具體操作制定了一個(gè)明確的辦案模式。同時(shí)在《行政復(fù)議條例》第15條第2款中，點(diǎn)出了行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為但未依法項(xiàng)有關(guān)公民、法人或其他組織有效送達(dá)時(shí)須承擔(dān)行政復(fù)議不利后果，即視為該公民、法人或其他組織不知道該具體行政行為。從這里，可以明確得出：依程序執(zhí)法的理念在我國(guó)已經(jīng)上升到新的高度，尤其身為國(guó)家機(jī)器的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法方面必須嚴(yán)格遵循法律、法規(guī)、規(guī)章制度辦案，而不能隨意行政、違法行政，從而保障了具體行政行為的合法有效性的提高。
（四）行政復(fù)議提出的形式更加現(xiàn)代化，符合社會(huì)發(fā)展需要
《行政復(fù)議條例》第18條第2款中“有條件的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以接受以電子行駛提出的行政復(fù)議申請(qǐng)”，由此可以反映出，我國(guó)行政現(xiàn)代化有比較大的提高，益發(fā)符合時(shí)代發(fā)展和公眾的需要。
（五）增加了對(duì)《行政復(fù)議法》條文的補(bǔ)充，減少了原條文中存在重疊分工不明的情形
如《行政復(fù)議條例》中第28條即是針對(duì)《行政復(fù)議法》第28條第（3）項(xiàng)的四種情況的補(bǔ)充。
（六）調(diào)解被引入行政復(fù)議
《行政復(fù)議條例》第50條反映出將調(diào)解引入行政復(fù)議的趨勢(shì)，同時(shí)針對(duì)由行政機(jī)關(guān)依法行使的自由裁量權(quán)、當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償引發(fā)的糾紛的情況，允許行政機(jī)關(guān)可以按照自愿合法原則進(jìn)行調(diào)解。這個(gè)新發(fā)展存在兩種情況，有利的一面在于更易于解決上述引發(fā)的糾紛，從而使當(dāng)事人主觀愿望可以較大實(shí)現(xiàn)和滿足；然而不利的一面則是留下了缺口，行政復(fù)議機(jī)關(guān)未必能作出公平合理的調(diào)解，可能對(duì)行政相對(duì)人不利。
（七）將保障人權(quán)的基本原則第一次完整地引入行政法領(lǐng)域
相較于2000年行政司法解釋中不加重對(duì)原告的處罰處在了例外情況，《行政復(fù)議條例》的第51條將利害關(guān)系人同為原告這一情形排除，從而更好地保護(hù)相對(duì)人依法獲得的救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
（八）設(shè)立的行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督體系
設(shè)立的行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督體系，從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部保證具體行政行為以合法、合理的形式實(shí)施，其中《行政復(fù)議條例》第55條至59條明確的構(gòu)建了一個(gè)完善的匯報(bào)和備案制度。
三、《行政復(fù)議條例》存在的缺陷
盡管《行政復(fù)議條例》的實(shí)施明顯帶有較大的進(jìn)步，但仍存在了一系列的不足，使得《行政復(fù)議條例》留有急待完善的地方：
（一）政府的公權(quán)力有擴(kuò)大的趨勢(shì)
政府的公權(quán)力在《行政復(fù)議條例》中有擴(kuò)大的趨勢(shì)，該趨勢(shì)極可能導(dǎo)致因與《行政復(fù)議法》這一上位法發(fā)生沖突而被撤銷(xiāo)�！缎姓䦶�(fù)議條例》第24條與《行政復(fù)議法》第12條第2款極有可能發(fā)生上面所述的沖突。在《行政復(fù)議法》中明確規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)海關(guān)、金融、外活管理、國(guó)家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，只能項(xiàng)其上一級(jí)主管部門(mén)提出復(fù)議申請(qǐng)。然而在《行政復(fù)議條例》的第24條中卻規(guī)定“申請(qǐng)人對(duì)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)作出的具體行政行為不服的，可以選擇項(xiàng)該部門(mén)的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議”。我認(rèn)為，這兩條法律法規(guī)明顯發(fā)生了沖突，而引出一個(gè)窘境：當(dāng)申請(qǐng)人因?qū)δ呈∫幌麓怪鳖I(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)（如市國(guó)稅局）作出的具體行政行為不服時(shí)，向市政府提出申請(qǐng)，而市政府作出的復(fù)議決定使市國(guó)稅局不服而以《行政復(fù)議法》第12條第2款提出申訴，致使該復(fù)議決定無(wú)效撤回，那市政府的威信何在？《行政復(fù)議條例》的衛(wèi)星也不覆存在。而這種情況反之亦然。因此，我強(qiáng)烈認(rèn)為應(yīng)對(duì)《行政復(fù)議條例》第24條第1款進(jìn)行修改，將缺口補(bǔ)上，以維護(hù)國(guó)家政府和法律的尊嚴(yán)和威信。
（二）部分條文對(duì)行政相對(duì)人的人身保護(hù)明顯留下缺口
部分條文對(duì)行政相對(duì)人的人身保護(hù)明顯留下缺口，這對(duì)申請(qǐng)人的人身保護(hù)十分不利，例如《行政復(fù)議條例》第42條第1款第（5）項(xiàng)，即申請(qǐng)人對(duì)行政拘留或限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服申請(qǐng)行政復(fù)議后，因申請(qǐng)人同一違法行為涉嫌犯罪，該行政拘留或限制人身自由的行政強(qiáng)制措施變更為刑事拘留的，行政復(fù)議終止。這種情況，很可能促使行政主體（被申請(qǐng)人）與公檢機(jī)關(guān)達(dá)成聯(lián)盟，做出對(duì)行政相對(duì)人不利的舉措。因此，建議刪除這一條或附條件保留，從而確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵華，從側(cè)面維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)。
四、結(jié)語(yǔ)
最后，我認(rèn)為，新實(shí)施的《行政復(fù)議條例》在行政法學(xué)上無(wú)疑市一座新的里程碑，引入了新的理念、思想，將我國(guó)行政法學(xué)推向一個(gè)新的發(fā)展空間。同時(shí)，其留下的缺口，不足之處也引起我們的關(guān)注，期待其涉及人權(quán)保障的方面有待加強(qiáng)。
參考資料：
1、2007年8月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》
2、1999年4月49日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》
3、2000年由最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟>若干解釋》
4、1989年4月4日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》
