[ 石安洲 ]——(2007-10-24) / 已閱15813次
水庫移民與發(fā)展權(quán)
法學碩士研究生 石安洲
摘要：水庫移民是一種非自愿移民，這一人口遷移過程不具有市場選擇性，特別是由于移民從原居住地搬遷進入安置地往往是一個突變過程，這一過程必將導致移民居住的自然環(huán)境與人文環(huán)境發(fā)生深刻的變化，從而引起移民的生產(chǎn)方式、生活方式、人際關(guān)系等方面發(fā)生急劇的變化。重視水庫移民的人權(quán)從法哲學角度來講，這種權(quán)利主要表現(xiàn)在憲法基本權(quán)利所體現(xiàn)的精神上，具體表現(xiàn)為移民的發(fā)展權(quán)。
關(guān)鍵詞：水庫移民 發(fā)展權(quán)
一
關(guān)于移民的定義學術(shù)界有許多不同的意見，葛劍雄著的《簡明中國移民史》指出：“我們對移民的界定是：具有一定數(shù)量，一定距離，在遷入地居住了一定時間的遷移人口。”同一作者在《中國移民史》第1卷中更明確地指出，上述定義是“根據(jù)中國歷史上人口遷移的特點和本書的宗旨”，而“為本書確定的移民的定義” �？磥磉@是適用于中國移民史的定義，而不泛指一般的移民定義。在這里，我們需要討論的是能夠適用于一般移民和移民研究的定義�！洞竺腊倏迫珪分赋觯骸皬V義而言，人類的遷移是指個人或一群人穿越相當?shù)木嚯x而作的永久性移動�！边@里強調(diào)了“相當?shù)木嚯x”和“永久性移動”。 也有工具書作出這樣的定義：“移民是指人口在地理上或空間上的流動，或在不同地區(qū)間的移動，從原住地移到目的地因而居所發(fā)生改變。這種遷移是屬于永久性的。”“移民這個概念只是適用于比較能夠定居的人口�！� 有的則強調(diào)移民是“相對持久的運動”。 有的也指明是“永久定居的人”。 有的則認為遷移是“人們離開原居住地，超過一定行政界限，到另一個地方居住的移動”，而“實行遷移的人口稱為移民”。
筆者認為移民可分為自愿移民與非自愿移民。人類在謀生存求發(fā)展的過程中，離不開自然環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。當這種協(xié)調(diào)關(guān)系遭到破壞或比例失調(diào)時，他們的生存和發(fā)展就會遇到嚴重的挑戰(zhàn)與威脅。為此，人們擇地遷移，通過遷居開發(fā)新的資源，開創(chuàng)新的環(huán)境。這種遷移，雖然有遠有近，但完全出于移民的自愿，是主動的，沒有任何強迫命令。人們稱這種移民為自愿移民，就是指由于某種重要原因，放棄原來的生存環(huán)境，帶著能搬走的主要財產(chǎn)，在異鄉(xiāng)取得合法的定居權(quán)利，有所在異地的注冊戶口(或持有異國的國籍等身份證明)，到新地方重建家園，重新安排生產(chǎn)生活。
而興建水庫需形成庫容大小不等的水庫，因而淹沒及其影響將是不可避免的事情。水庫淹沒有經(jīng)常淹沒與臨時淹沒、直接淹沒與淹沒影響(即間接淹沒)之分，都對當?shù)貒窠?jīng)濟帶來一定的損害、破壞，如淹沒城鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)田、山林、文物古跡、專項設施等，這是眾所周知的。由于水庫的淹沒與影響，破壞了原有人與環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系，使原居住的群眾失去了習以為常的居住地和勞動對象等生產(chǎn)生活資料，同時不得不舍棄原有家園，遷移他處，重建家園，調(diào)整生產(chǎn)生活秩序，適應新的人文及社會經(jīng)濟環(huán)境。這種遷移，都是出于不自愿的，是被動的。這種移民，一般稱為非自愿移民。水庫移民就屬于非自愿移民。
無論是自愿或是非自愿移民，他們總是希望遷居后比原居住地環(huán)境更優(yōu)美，生存條件比原先更好，能較快地擺脫貧困和落后的面貌。不管自愿與非自愿移民都習慣于原先的謀生手段，一旦失去原有資源后，謀生便發(fā)生困難，競爭力弱，較難恢復原有生產(chǎn)生活水平，因此往往需要政府一系列的扶持和優(yōu)惠政策。
水庫移民是一種非自愿移民，這一人口遷移過程不具有市場選擇性，特別是由于移民從原居住地搬遷進入安置地往往是一個突變過程，這一過程必將導致移民居住的自然環(huán)境與人文環(huán)境發(fā)生深刻的變化，從而引起移民的生產(chǎn)方式、生活方式、人際關(guān)系等方面發(fā)生急劇的變化。根據(jù)世界銀行的研究，遷移對移民可能產(chǎn)生一系列的影響，其中包括：原有的生產(chǎn)體系被破壞，生產(chǎn)性的收入來源喪失，人們被重新安置到另一個可能使他們的生產(chǎn)技能不能充分發(fā)揮、而且資源競爭更加激烈的環(huán)境中，鄉(xiāng)村原有的組織結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系網(wǎng)被削弱，家族群體被分散，文化特征、傳統(tǒng)勢力及潛在的互相幫助作用被減弱等等。 由此，貧困成為移民面臨的最大風險，也是一項困擾庫區(qū)發(fā)展和社會和諧的重大歷史性課題。正如阿馬蒂亞森所言：“饑餓是指一些人未能得到足夠的食物，而非現(xiàn)實世界中不存在足夠的食物。” 從法律角度來看，包括表現(xiàn)極端的饑餓在內(nèi)的貧困問題，在某種意義上，集中體現(xiàn)為一種社會產(chǎn)品分配的制度選擇問題。采取各種措施，徹底消除移民的貧困是擺在黨和政府面前的一項長期而艱巨的任務。
在改革開放的初期，單純強調(diào)發(fā)展很容易形成社會共識；但在社會發(fā)展到一定階段，社會財富增多，而貧富差距越來越大的今天，我們?nèi)匀粡娬{(diào)為了發(fā)展，就一定要犧牲少部分人的利益和權(quán)利的話，那就難說是一種理性的選擇。社會發(fā)展將繼續(xù)要求改變對土地和水的使用，這樣就不可避免地產(chǎn)生不同程度的工程性非自愿人口遷移，但這并不意味著發(fā)展的收益和代價的不平等分配本身是必然的或在道德上是正當?shù)摹０l(fā)展是為了讓所有人生活得更好，沒有理由認為這種生存空間的再安排和由此帶來的對非自愿移民的不利損害是不可避免的。但是這種狀況往往是會發(fā)生的。如果發(fā)展的成本和收益不公平分配，一些人享受著發(fā)展的成果，其他人則承受著發(fā)展帶來的痛苦，這完全有悖于發(fā)展的目標。權(quán)利大師德沃金認為，權(quán)利要求的核心是一個人有權(quán)利保護自己免受大多數(shù)人的侵犯，即使是以普遍利益為代價也是如此。
2004年憲法修正案將人權(quán)寫入憲法，意味著人權(quán)從一種話語表達轉(zhuǎn)變成肯定無疑的中國人的憲法性權(quán)利。水庫移民的人權(quán)保護應當建立在移民權(quán)利保障基礎之上，其本質(zhì)內(nèi)涵是移民人權(quán)的保障和維護。人權(quán)“直接以人之作為人所應有的全面發(fā)展和完善作為絕對根據(jù)……并將人在類上的認同和對現(xiàn)實的批判所提出的要求，落實為每個人應該而且必須通過某種制度化程序來主張的權(quán)利，從而指示了一種新的社會結(jié)合形式”。 從人權(quán)保障的法哲學角度來講，這種權(quán)利主要表現(xiàn)在憲法基本權(quán)利所體現(xiàn)的精神上，具體表現(xiàn)為移民的發(fā)展權(quán).
二
發(fā)展權(quán)的理念根植于《聯(lián)合國憲章》、《世界人權(quán)宣言》和人權(quán)兩公約之中。1945年聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國憲章》就已包含了發(fā)展權(quán)思想。《聯(lián)合國憲章》確認的聯(lián)合國的宗旨之一是“促成大自由中之社會進步及較善之民生”，以及“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟、社會、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”。
首次較為系統(tǒng)地對發(fā)展權(quán)內(nèi)容進行規(guī)定的，是1969年聯(lián)合國大會第2542號決議通過的《社會進步與發(fā)展宣言》�！渡鐣M步與發(fā)展宣言》從發(fā)展原則、發(fā)展目標、發(fā)展方法和手段三大方面正面闡明了“發(fā)展”的要義�！渡鐣M步與發(fā)展宣言》指出，社會進步與發(fā)展的目的應在尊重與符合人權(quán)和基本自由的條件下，不斷地提高所有社會成員的物質(zhì)和精神生活水準。強調(diào)指出各會員國應有責任采取各種旨在促進整個世界社會進步，特別是幫助發(fā)展中國家加速其經(jīng)濟發(fā)展的對內(nèi)對外政策，以縮短和消除發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間生活水平之差距。
20世紀60年代，隨著國際社會對發(fā)展問題的關(guān)注程度不斷加深，廣大發(fā)展中國家爭取自身發(fā)展的運動風起云涌，引起了人們對發(fā)展權(quán)作為一項人權(quán)這一問題的思考和探索。最早提出發(fā)展權(quán)利主張的是非洲的阿爾及利亞正義與和平委員會于1969年發(fā)表的關(guān)于“不發(fā)達國家發(fā)展權(quán)利”的報告，該報告首次使用了“發(fā)展權(quán)利”四個字。而第一次明確提出“發(fā)展權(quán)”概念并嘗試給發(fā)展權(quán)下定義的，則是塞內(nèi)加爾第一任最高法院院長、人權(quán)國際協(xié)會副主席，聯(lián)大人權(quán)委員會委員凱巴·姆巴耶。1976年他在斯特拉斯堡人權(quán)國際協(xié)會開幕式上，發(fā)表了一篇題為《作為一項人權(quán)的發(fā)展權(quán)》的演講，他指出，發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)，因為人類沒有發(fā)展就不能生存，所有的基本權(quán)利和自由必然與生存權(quán)、不斷提高生活水平權(quán)相聯(lián)系，也就是與發(fā)展權(quán)相聯(lián)系。至此，發(fā)展權(quán)概念正式被提出。
1979年11月23日，第34屆聯(lián)合國大會通過了《關(guān)于發(fā)展權(quán)的決議》，再次強調(diào)發(fā)展權(quán)是一項基本人權(quán)。決議指出“發(fā)展權(quán)利是一項人權(quán)，平等的發(fā)展機會既是各個國家的特權(quán)，也是各國國內(nèi)個人的特權(quán)”，這是“發(fā)展權(quán)”概念首次出現(xiàn)在聯(lián)合國大會這一最大范圍的國際組織的名義通過的決議之中。該決議的頒行，標志著國際社會已對發(fā)展權(quán)予以了確定和認可。1986年12月4日，聯(lián)合國大會第41/128號決議通過《發(fā)展權(quán)利宣言》，第1條明確宣布發(fā)展權(quán)是一項不可剝奪的人權(quán)。該宣言原則性闡釋了發(fā)展權(quán)的主體、內(nèi)涵、地位、保護方式和實現(xiàn)途徑等基本內(nèi)容。宣言指出：“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進、享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都獲得充分實現(xiàn)”；發(fā)展權(quán)的主體既包括個人也包括集體；對一國的發(fā)展權(quán)而言，其余各國是責任主體(第2、3條)；所有人權(quán)和自由都是不可分割和相互依存的，各國應采取措施掃除發(fā)展的障礙，確保所有人平等地享有社會發(fā)展的成果及參與社會的發(fā)展。發(fā)展權(quán)在國際一級主要體現(xiàn)著發(fā)展中國家的要求與主張。1993年在奧地利維也納召開的第二屆世界人權(quán)大會再次確認，發(fā)展權(quán)是一項集體人權(quán)，也是一項個人人權(quán)，它和生存權(quán)一樣，是最重要的基本人權(quán)。會議通過《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》，進一步重申：《發(fā)展權(quán)利宣言》確立的發(fā)展權(quán)是一項普遍的和不可剝奪的人權(quán)，是基本人權(quán)不可分割的一部分�！栋l(fā)展權(quán)利宣言》是在《世界人權(quán)宣言》通過38年以后聯(lián)合國通過的又一部十分重要的國際人權(quán)文獻。
總之，發(fā)展權(quán)是參與和享有發(fā)展進程及其結(jié)果的權(quán)利。在此進程中，所有人權(quán)和基本自由最終都將充分實現(xiàn)。
三
在計劃經(jīng)濟體制下，由于行政壟斷造成相當任意的財富分配格局，而大型水利工程一般都是建設在貧困落后的山區(qū)，所以水庫移民的發(fā)展權(quán)問題一直備受關(guān)注。具體說來，對于水庫移民所要求的發(fā)展權(quán)的規(guī)定至少應把握以下三個方面：
其一，任何權(quán)利都是對現(xiàn)存經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的反映和對與富、落后與先進的懸殊，這就要求以發(fā)展權(quán)形式對現(xiàn)實存在的不平等社會關(guān)系進行矯正。以三峽工程為例，在三峽工程修建過程中，長江水利委員會組織制定的移民補償標準的一個最基本的原則是按原規(guī)模、原標準、恢復原功能進行補償�！叭a償”原則按重置價值進行原樣補償，有欠科學與公平之處：1、是以1994年的物價水平為基準，對一個跨越十八年之久的移民項目進行補償，不符合經(jīng)濟等價補償法則。2、是隨著經(jīng)濟的進步、經(jīng)濟規(guī)模的擴大、人口的增加和生活水平的提高，房屋、城鎮(zhèn)、街道等基礎設施是“百年大計”，不能也不應該按照1994年規(guī)模、質(zhì)量重建，必須擴大規(guī)模、提高質(zhì)量和檔次，但是，“三原補償”原則是不允許這樣來做的。比如云陽原來縣城主干道僅六、七米寬，新縣城因?qū)⒅鞲傻佬薜饺讓�，就受到有關(guān)部門多次批評，說移民經(jīng)費中只包括對淹沒損失的原樣補償，庫區(qū)的發(fā)展主要靠自己，靠今后。3、是三峽工程幾十年論證，是庫區(qū)基礎設施幾十年不能擴建，與長江下游地區(qū)相比，差距幾十年，按重置價值進行原樣補償，經(jīng)濟機會損失完全由庫區(qū)承擔，違反公平原則。盡管移民工作對庫區(qū)發(fā)展格局有著決定意義的影響，但移民資金里卻幾乎沒有考慮可供當?shù)匕l(fā)展的余地。因此，庫區(qū)許多縣的移民計劃與當?shù)氐闹虚L期發(fā)展規(guī)劃是脫節(jié)的。這里涉及到一個復雜的問題，到底如何看待和處理庫區(qū)移民的發(fā)展權(quán)。
其二，每一項權(quán)利都表明主體在該權(quán)利領(lǐng)域內(nèi)擁有最廣泛最深刻的自由。就水庫移民所要求的發(fā)展權(quán)而論，任何層次和任何方面的庫區(qū)和水庫移民發(fā)展的不健全都將導致片面畸型的發(fā)展以至最終窒息發(fā)展。如在理論上片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展觀點，往往容易導致對資源的掠奪性開發(fā)，從而導致違反科學發(fā)展進程的畸型發(fā)展。所以水庫移民所要求的發(fā)展應當是一種人的全面發(fā)展和自由。
早期的發(fā)展觀將“發(fā)展”等同于“增長”即經(jīng)濟發(fā)展，認為現(xiàn)代化的過程就是經(jīng)濟增長甚至工業(yè)化的過程，但單一經(jīng)濟的畸形發(fā)展卻帶來了一系列嚴重后果，如環(huán)境惡化、生態(tài)危機、貧富懸殊、傳統(tǒng)文化價值觀崩潰、社會動蕩，出現(xiàn)了“有增長而無發(fā)展”的現(xiàn)象。其實“發(fā)展”既是一個靜態(tài)的概念，更是一個發(fā)展的概念，只有在動態(tài)變化中才能科學地把握住它的真諦。在經(jīng)歷了西方發(fā)展中心論和經(jīng)濟發(fā)展觀的演變后，自20 世紀80年代以來，各種社會聯(lián)系日漸緊密，大量社會問題、社會矛盾的不斷涌現(xiàn)，人們對發(fā)展的觀點突破了以往單純的經(jīng)濟發(fā)展的局限性認識。將“增長”等同于“發(fā)展”，認為“增長的影響將導致間接地增大政治和公民權(quán)利，一個更高的GDP將會直接地轉(zhuǎn)變成對所有人的更好的工作、更高的生活水平、醫(yī)療的改善和更好的教育”的片面發(fā)展觀已被拋棄�？傊�，隨著人類的時空觀念和社會歷史視野的拓展，發(fā)展的觀念正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變和實質(zhì)性進展，集中體現(xiàn)為從單純的經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變到以人類社會全面發(fā)展為宗旨，將發(fā)展理解為社會經(jīng)濟、政治、文化各子系統(tǒng)的相互促動與人類生活方式、心理層面與價值系統(tǒng)的重構(gòu)；強調(diào)以人為中心的發(fā)展，要求社會平等、和諧，實現(xiàn)未來發(fā)展與現(xiàn)實關(guān)懷的平等。
其三，任何權(quán)利都是主體對權(quán)利義務關(guān)系的反映和實踐，這就需要理解發(fā)展權(quán)主體行使發(fā)展權(quán)的行為方式或參與方式及參與程度、參與結(jié)果。因此，水庫移民擁有發(fā)展權(quán)的內(nèi)在要求必須是移民主動參與的發(fā)展方式，這也是水庫移民的本質(zhì)要求，和我們所提倡的變被動移民為主動移民的觀點是吻合的。質(zhì)言之，人們應該從移民對發(fā)展目標的接近或作用程度的運動過程來分析移民以何種方式和在何種限度內(nèi)投身到實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的活動中來，要以“參與度”作為參照系來衡量是否切實賦予水庫移民以發(fā)展權(quán)或水庫移民享有發(fā)展權(quán)的程度的高低。嚴格來說，只有當水庫移民真正地投入庫區(qū)社會發(fā)展的各項事業(yè)的實踐并占有實踐活動的成果，才談得上已經(jīng)實際享有了發(fā)展權(quán)。因此，“發(fā)展權(quán)是參與發(fā)展、促進發(fā)展和享受發(fā)展的總和。”
綜上，筆者認為重視水庫移民的發(fā)展權(quán)體現(xiàn)了當代中國水庫移民方式改革的人權(quán)保障趨勢和方向，具有巨大的歷史進步意義。但在我們的具體工作中必須修正對發(fā)展權(quán)的片面理解，把握水庫移民權(quán)利保障的實質(zhì)。
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