[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱16519次
政府法制工作與構(gòu)建“和諧杭州”研究
引言
近年來，隨著“中國大中城市投資環(huán)境第一位”、“中國最佳商業(yè)城市第一位”、“中國最具經(jīng)濟活力城市”等桂冠相繼“加冕”，“和諧創(chuàng)業(yè)”的和諧杭州模式應(yīng)運而生，這是我市在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，立足文化積淀、經(jīng)濟社會發(fā)展、新時期人文精神，探索出的發(fā)展模式。推進“和諧創(chuàng)業(yè)”，構(gòu)建和諧杭州，對市民素質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、城市空間功能布局、城市管理、生態(tài)建設(shè)、社會運行、民主法制建設(shè)等提出了新的要求，尤其是對法治政府建設(shè)和政府依法行政提出了更新、更高的要求。
眾所周知，政府在構(gòu)建和諧社會的過程中有其特殊的雙重性：一是由于政府在一定程度上是社會失調(diào)的始作俑者，因此構(gòu)建和諧社會主要通過轉(zhuǎn)變政府職能和確立有限政府、責(zé)任政府來理順社會關(guān)系；二是由于政府又是公法制度變革、政府改革和法制建設(shè)的推動者，因此政府又需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，有所作為，而不能消極無為。政府作為經(jīng)濟、文化和社會事務(wù)的管理機關(guān)，是最大的權(quán)利機構(gòu)，其行使的公權(quán)力與社會的方方面面息息相關(guān)，政府能否正確行使公權(quán)力，直接關(guān)系著社會運作是否順暢、社會關(guān)系是否和諧、社會交往是否融洽。因為公權(quán)力是把雙刃劍，建設(shè)法治政府，全面推進依法行政，必定有助于平衡社會關(guān)系、化解矛盾沖突、推進“和諧創(chuàng)業(yè)”。而違法行使公權(quán)力則必然會導(dǎo)致社會關(guān)系扭曲、社會矛盾滋生、公民權(quán)利受損。因此，政府及其行政機關(guān)應(yīng)當按照法定程序、法定權(quán)限、法定職責(zé)行使公權(quán)力，建設(shè)一個透明、誠信、負責(zé)、理性的法治政府，這是推進“和諧創(chuàng)業(yè)”的重點所在，也是構(gòu)建和諧杭州的關(guān)鍵所在。
政府法制是一個形成歷史不長的概念，是社會主義民主與法制建設(shè)不斷加強的客觀要求，是政府職能不斷轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物。政府法制工作是各級政府在管理國家政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)管理活動中，依照法定職權(quán)所進行的立法、執(zhí)法和對立法、執(zhí)法實施監(jiān)督的工作。1996年4月15日國務(wù)院關(guān)于貫徹《中華人民共和國行政處罰法》的通知將政府法制工作定位為參謀、助手。2003年9月28日國務(wù)院關(guān)于貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》的通知將政府法制工作定位為本級政府或者本部門領(lǐng)導(dǎo)辦理法制事項的參謀、助手和依法行政方面的法律顧問。2004年3月22日國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，進一步明確將政府法制工作定位為本級政府或者本部門全面推進依法行政的參謀、助手和法律顧問。國務(wù)院對政府法制工作的一貫要求，意味著政府法制工作承擔(dān)著政府或者行政機關(guān)依法行政的全面推進，確保公權(quán)力和諧運行的重任。
本研究報告重點研究政府法制工作在政府依法行政中的地位作用，我市政府法制工作的現(xiàn)狀以及政府法制工作如何保障政府依法行政，推進“和諧創(chuàng)業(yè)”、構(gòu)建和諧杭州的對策與建議。
一、政府法制工作在推進依法行政中的地位和作用
依法行政是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及立法、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳等方面內(nèi)容。政府法制工作是整個政府工作的重要基礎(chǔ)，是社會主義法制建設(shè)的重要組成部分，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要保障，是推進依法行政的重要力量。政府法制工作通過政府立法、行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查和行政復(fù)議、應(yīng)訴、政府法制宣傳等項工作，對政府的行政行為起到規(guī)范和保障作用，從而實現(xiàn)依法行政、依法決策和依法管理、依法辦事。主要體現(xiàn)在以下六個方面：
（一）是依法行政工作制度建設(shè)的專門機構(gòu)
依法行政，首先要求要有法可依。政府立法是國家立法體系的重要組成部分，而政府法制機構(gòu)則是政府立法的法定工作機構(gòu)。政府法制機構(gòu)根據(jù)依法行政的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作，擬訂政府立法計劃，報經(jīng)政府批準后組織實施；起草、審查地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案；按照立法法、杭州市地方性法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例的要求對地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案進行審查；督促、指導(dǎo)立法項目起草部門或單位的立法工作；承辦政府規(guī)章的立法解釋工作；提出修改或廢止地方性法規(guī)、政府規(guī)章的建議等。
（二）是對推進依法行政行為的監(jiān)督機構(gòu)
政府法制機構(gòu)是政府辦理行政復(fù)議事項的機構(gòu)，又是受政府委托代表政府參加行政訴訟活動的機構(gòu)，承擔(dān)著對具體行政行為進行監(jiān)督的職能，同時還承擔(dān)著對本級政府和下級政府及本級政府部門規(guī)范性文件法律審查的職能。
（三）是對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機構(gòu)
“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”是我國社會主義法制建設(shè)的基本原則。執(zhí)法是法制建設(shè)的關(guān)鍵，監(jiān)督是實現(xiàn)法制建設(shè)目標的保障。政府法制機構(gòu)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)就是依法行政的內(nèi)部保障。政府法制機構(gòu)通過對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，保障了行政執(zhí)法部門協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，保證了行政執(zhí)法嚴格依法進行，保障了依法行政的實現(xiàn)。
（四）是推進依法行政的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)
全面推進依法行政是一個系統(tǒng)性的復(fù)雜工作，在這個系統(tǒng)中離不開綜合協(xié)調(diào)和進行信息反饋與處理的組織機構(gòu)。政府法制機構(gòu)在推進依法行政的實際工作中，通過協(xié)調(diào)部門之間在有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章實施和執(zhí)行中的矛盾和爭議，通過立法調(diào)研、立法論證和協(xié)調(diào)、立法草案公開征求意見和召開座談會、聽證會，通過組織或參與行政執(zhí)法檢查活動，通過行政復(fù)議和參加行政應(yīng)訴和對規(guī)范性文件的法律審查等監(jiān)督活動，解決執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)章過程中遇到的矛盾和爭議，維護法律的嚴肅性、權(quán)威性及國家法制的統(tǒng)一，開創(chuàng)依法行政的工作局面。
（五）是政府法制宣傳培訓(xùn)的組織機構(gòu)
政府法制機構(gòu)通過舉辦法制講座、法律咨詢、法律服務(wù)和依法行政報告會、依法行政經(jīng)驗交流會等形式，向政府及其部門的領(lǐng)導(dǎo)宣傳普及法律知識，使其對依法行政的重要性和迫切性有充分的認識，提高他們依法行政的意識和能力，為推進依法行政創(chuàng)造前提條件。通過行政機關(guān)行政執(zhí)法資格審查和行政執(zhí)法人員法律常識、執(zhí)法知識與技能的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，為推進依法行政工作提供組織保障。
（六）是各級政府及其部門推進依法行政的法律顧問
要進一步推進依法行政，建設(shè)法治政府，必須提高政府依法決策、科學(xué)決策的水平；同時，隨著市場經(jīng)濟的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府作為民事主體，參與經(jīng)濟活動的范圍將不斷擴大，處理的涉法事務(wù)也日漸增多。要有效地提高依法決策水平，正確處理政府與企業(yè)、政府與公民的關(guān)系，就需要有一個相對獨立且超脫的專業(yè)機構(gòu)為政府領(lǐng)導(dǎo)提供準確的法律意見。因此按照國務(wù)院對政府法制工作的定位要求，政府法制機構(gòu)作為政府及其工作部門依法行政的法律顧問，承擔(dān)著為政府重大行政決策、行政行為、合同行為等非訴訟法律事務(wù)提供法律意見，代表政府參加訴訟活動。
二、我市政府法制工作保障依法行政的工作實踐
為了貫徹落實依法治國方略，幾年來，我市政府法制工作在全面推進依法行政的進程中積極探索，大膽實踐，做了大量工作，并取得了一定的成就，也還存在著一些亟待研究和解決的問題。
（一）主要工作和成就
1、加強政府立法工作，逐步建立和完善依法行政的法律依據(jù)。幾年來，我市的立法工作從保障和促進改革開放、營造有利于杭州經(jīng)濟發(fā)展的良好法制環(huán)境出發(fā)，緊緊圍繞市委、政府的中心工作，立足我市實際，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，先后制定了一批規(guī)范市場秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展、完善社會保障機制、加強城市建設(shè)和管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，初步形成了與國家法律法規(guī)配套的城市行政管理法規(guī)制度。截止2004年底，市政府先后制定政府規(guī)章217余件，其中，規(guī)范和監(jiān)督行政行為的政府規(guī)章9件。2002年，根據(jù)我國加入世界貿(mào)易組織要求對政府規(guī)章進行清理，共修改或廢止不符合WTO法律規(guī)則及我國入世承諾的政府規(guī)章14件，其中，修改13件，廢止1件；2004年，根據(jù)行政許可法的規(guī)定對現(xiàn)行有效地政府規(guī)章又進行了全面清理，共修改或廢止不符合行政許可法規(guī)定的政府規(guī)章74件，其中，修改42件，廢止32件。這對于保證國家法律和行政法規(guī)在我市的正確貫徹實施，維護法制的統(tǒng)一，規(guī)范和解決我市在改革、發(fā)展、穩(wěn)定中的一些熱點、難點問題，促進、保障全市經(jīng)濟和社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展，全面推行依法行政工作，發(fā)揮了重要的作用。
2、加強對規(guī)范性文件的制定與管理，規(guī)范行政機關(guān)抽象行政行為。我市嚴格按照執(zhí)行《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，加強對區(qū)、縣（市）政府和市政府各部門制定的規(guī)范性文件的法律審查工作。在此基礎(chǔ)上，對市、區(qū)、縣（市）施行的規(guī)范性文件進行認真的清理。2002年，清理市委、市政府規(guī)范性文件7503件，廢止173件。清理區(qū)、縣（市）和市政府各部門規(guī)范性文件89000余件，廢止1362件；2004年，對市政府及辦公廳1990年以來發(fā)布的3600余件規(guī)范性文件進行清理，廢止82件。通過清理，規(guī)范性文件中存在的不合法問題得到了及時糾正。為了加強規(guī)范性文件的管理，市政府在2003年8月專門修訂了《杭州市人民政府規(guī)章制定辦法》，對規(guī)范性文件制定程序進行了明確規(guī)定，要求市政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件必須經(jīng)過市政府法制機構(gòu)的前置法律審查，將對政府及其部門抽象行政行為的監(jiān)督“關(guān)口”前移，促進了行政行為的合法有效。
3、清理執(zhí)法機構(gòu)，培訓(xùn)執(zhí)法人員，實行持證上崗制度。1997年5月市政府按照《行政處罰法》的要求，市政府依法對全市380余個行政執(zhí)法主體逐一審核，對其中的226個符合執(zhí)法主體資格的行政機關(guān)予以登記確認。因機構(gòu)改革，2003年重新確認了129家行政處罰主體資格。所確認的行政處罰主體，由市政府統(tǒng)一頒發(fā)了行政處罰實施主體資格證，并在《杭州日報》上予以公告，使全市行政處罰實施主體得到了進一步規(guī)范。我市從1997年開始，集中對行政執(zhí)法人員進行綜合法律知識培訓(xùn)，實行行政執(zhí)法人員資格考試制度，具備《浙江省行政執(zhí)法證件管理辦法》條件的發(fā)給行政執(zhí)法證。沒有取得行政執(zhí)法證件的，不得上崗執(zhí)法。到2005年底，共培訓(xùn)考核行政執(zhí)法人員2.5萬余名。由于實行持證上崗制度，不斷加強培訓(xùn)考核力度，行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)得到了不斷的提高。
4、推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，促進依法行政工作。一是，為了貫徹黨的十五大提出的“一切政府機關(guān)都必須依法行政”和“實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”的要求，1997年12月，市政府發(fā)布了《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》，1998年5月市政府與46個行政執(zhí)法部門簽訂了行政執(zhí)法責(zé)任書，明確各執(zhí)法部門的基本責(zé)任和行政執(zhí)法管理目標。2003年8月，在總結(jié)第一輪行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，又開展了第二輪行政執(zhí)法責(zé)任制工作，行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的一項重要制度，在實踐中得以不斷完善和深化，行政執(zhí)法責(zé)任制步入了良性循環(huán)的軌道。二是，嚴格開展行政執(zhí)法責(zé)任制年度評議考核工作。我市在推行過程中，注重把執(zhí)法責(zé)任制的有關(guān)內(nèi)容和要求納入各執(zhí)法部門的目標管理和公務(wù)員考核范圍，與單位年度工作目標考核掛鉤，使行政執(zhí)法責(zé)任制得到了各行政執(zhí)法責(zé)任單位的高度重視。三是，推行行政錯案責(zé)任追究制。為了保證行政執(zhí)法責(zé)任制全面實施，1998年8月，市政府頒布了《杭州市行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》。辦法對錯案的嚴格界定、責(zé)任人員的追究等作了嚴格具體的規(guī)定，有力地促進了依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。
5、積極推進執(zhí)法體制改革，開展相對集中行政處罰權(quán)工作。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，將多個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)集中由一個行政機關(guān)行使，以解決執(zhí)法隊伍過多、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法“擾民”的問題，消除多頭處罰的現(xiàn)象，提高行政效率和水平。2001年，經(jīng)國務(wù)院法制辦和省政府批準，我市在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作，并于同年9月組建了市城市管理行政執(zhí)法局，成功地進行城市管理行政執(zhí)法體制改革工作。2003年，蕭山、余杭兩區(qū)相繼成立了城市管理綜合行政執(zhí)法局。2004年，經(jīng)省政府批準，富陽市成為我省第一個縣級市開展相對集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法單位。2005年，按照文化體制改革的要求，市、區(qū)、縣（市）成立了文化綜合執(zhí)法隊伍，開展了文化領(lǐng)域里的相對集中行政處罰權(quán)工作。目前，建德市開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作正在籌辦之中。通過行政執(zhí)法體制改革，營造行政執(zhí)法和諧氛圍，使我市行政執(zhí)法工作質(zhì)量和效率得到了進一步提升。
6、清理行政許可事項，規(guī)范行政許可行為。根據(jù)國務(wù)院和省政府貫徹實施行政許可法工作方案的要求，全面清理行政許可事項。行政許可項目的清理方面：對54個市政府部門上報的897項行政許可事項進行了清理，梳理出645項審批項目。經(jīng)審查，對符合行政許可法要求的360項行政許可項目，經(jīng)市政府常務(wù)會議審定，予以確認并公布；對沒有法定依據(jù)的220項審批項目予以取消；其余60余項屬于非行政許可的行政審批項目。行政許可實施主體的清理方面：經(jīng)過清理，共確認63個行政許可實施主體；對4個不符合行政許可法規(guī)定的實施主體進行了調(diào)整。行政許可收費項目的清理方面：共清理出122個收費項目，其中清理前已取消了2個收費項目；清理后，取消了市級部門自行設(shè)定的2個收費項目，根據(jù)省政府的清理結(jié)果，取消了上級部門設(shè)定的93個行政許可收費項目中的16個，依法保留了20個行政許可收費項目，對5個不屬行政許可收費項目的按照國家法律執(zhí)行。地方性法規(guī)、市政府規(guī)章和規(guī)范性文件的清理方面：配合市人大常委會對現(xiàn)行有效的53件地方性法規(guī)進行了清理，依法廢止了2件地方性法規(guī)和修訂了16件地方性法規(guī)。對現(xiàn)行有效的154件市政府規(guī)章進行了清理，廢止32件市政府規(guī)章，修改42件市政府規(guī)章。對1990年以來市政府及辦公廳發(fā)布的3600余件規(guī)范性文件進行了清理，廢止了82件規(guī)范性文件。
為進一步加強對行政機關(guān)實施行政許可行為的監(jiān)督，市政府制定了《杭州市實施行政許可工作制度（試行）》。該制度包括了行政許可的公示制度、申訴制度、聽證制度等十項制度，構(gòu)建起我市完整的行政許可配套制度體系。督促各區(qū)、縣（市）政府和市政府各部門結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，建立相關(guān)制度。目前，已有38個市政府部門、8個區(qū)、縣（市）建立了相應(yīng)的行政許可配套制度。為了保證《中華人民共和國行政許可法》的嚴格實施，兩次對區(qū)、縣（市）政府和市級行政許可實施機關(guān)實施行政許可工作進行了監(jiān)督檢查。
7、減少行政審批事項，提高行政工作效率。自1999年10月開始以來，已連續(xù)進行了三輪行政審批制度改革。第一輪審改，全市共減少行政審批事項463個，減幅達38%。成立了杭州市投資項目集中辦理中心，市級行政審批職能部門實行了行政審批“窗口受理制”，行政審批制度改革取得了初步成效；第二輪審改，全市共減少行政審批事項121項，減幅達30%。轉(zhuǎn)移、下放了一批審批內(nèi)容較簡單的事項到區(qū)、縣（市）一級。把一批需要監(jiān)管、統(tǒng)計的事項，改為備案管理。在審批方式上，繼續(xù)強化了“一條龍”、“一站式”、“窗口式”服務(wù)模式。在審批時間上，縮短了三分之一的審批時限。在審批行為上，建立了“服務(wù)承諾制”、“首問責(zé)任制”；第三輪審改，全市共減少行政審批事項110項，減幅為20%。審批時限再壓縮了20%以上，進一步推行網(wǎng)上審批工作。同時，把放開非政府投資項目的審批管理、提高固定資產(chǎn)投資項目的審批效率、培育中介機構(gòu)等作為審改重點。明確了行政審批重點是關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的重大事項。經(jīng)過三輪審改，我市投資軟環(huán)境得到了很大改善。為了規(guī)范行政審批行為，市政府先后制定了《杭州市審批制度改革若干規(guī)定》、《杭州市行政審批責(zé)任及其追究辦法》和《關(guān)于進一步深化行政審批制度改革的若干意見》。通過改革，我市行政審批事項大幅減少，行政機關(guān)辦事效率明顯提高。
8、加強行政復(fù)議工作，依法糾正違法行政行為。行政復(fù)議法實施后，我市各級政府及部門通過各種渠道廣泛地進行了學(xué)習(xí)和宣傳，廣大人民群眾對這部法律越來越熟悉、并逐步學(xué)會運用行政復(fù)議這一救濟途徑維護自己的合法權(quán)益，各級行政機關(guān)及其工作人員也從依法行政、依法監(jiān)督的高度重新認識了復(fù)議制度的重要意義。實踐中，各級復(fù)議機關(guān)通過依法辦理復(fù)議案件，糾正和監(jiān)督執(zhí)法部門違法或不當?shù)男姓袨椋袑嵕S護行政相對人的合法權(quán)益，行政復(fù)議案件逐年增多。1996年至1998年三年間，全市各級復(fù)議機關(guān)共收到復(fù)議申請543件，平均每年180件。而復(fù)議法實施后，復(fù)議案件呈明顯增多趨勢，1999年271件，2000年375件，2001年395件，2002年460件，2003年360件，2004年646件。
（二）存在的問題及原因
我市政府法制機構(gòu)在全面推進依法行政工作做了大量的工作，全市依法行政取得了長足的進步，政府法制建設(shè)有了顯著的發(fā)展。但隨著依法行政工作的不斷深入，政府法制機構(gòu)建設(shè)的制約因素逐步彰顯，成為政府法制建設(shè)進一步發(fā)展的樊籬。主要表現(xiàn)在區(qū)、縣（市）法制機構(gòu)設(shè)置和人員編配與依法行政工作的任務(wù)和要求不相“匹配”。推進依法行政要求政府法制機構(gòu)完成依法審查政府及其工作部門抽象行政行為、維護國家法制統(tǒng)一，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)、規(guī)范具體行政行為，加強法制宣傳教育、提高公務(wù)人員依法行政意識，強化行政執(zhí)法協(xié)調(diào)、解決行政執(zhí)法爭議，評價依法行政狀況、完善依法行政工作等，任務(wù)重、時間緊、事項多，這就需要設(shè)置合理、編制科學(xué)的法制機構(gòu)以予保障。但目前大部分區(qū)、縣（市）政府法制辦只配備了1~2名法制工作人員，影響了政府法制工作的正常開展。產(chǎn)生這一問題的主要成因是少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)的法制觀念相對滯后，對全面推進依法行政政府法制機構(gòu)的地位作用認識不到位，在工作實踐中遇到涉法問題才想到法制機構(gòu)，平時很少過問依法行政工作，更談不上切實加強政府法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用。
三、政府法制工作推進依法行政的對策與措施
為實現(xiàn)推進“和諧創(chuàng)業(yè)”的目標，政府法制機構(gòu)必須充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，以推進依法行政為核心，進一步加強行政立法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，從立法、執(zhí)法到監(jiān)督的全過程強化政府法制工作，促進政府行為的規(guī)范化、法治化，加快“和諧杭州”建設(shè)的步伐。
（一）提高制度建設(shè)質(zhì)量，為推進依法行政奠定基礎(chǔ)
推進依法行政，制度建設(shè)是基礎(chǔ)。法律、法規(guī)是一切社會活動的準則和規(guī)范，從根本上促進或制約著經(jīng)濟和社會的發(fā)展。我市作為國務(wù)院批準的全國十八個“較大的市”之一，享有地方性法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)。同時，各級政府及其工作部門為了行政管理的需要還要制定必要的規(guī)范性文件。要充分利用《中華人民共和國立法法》賦予的立法權(quán)限，立足我市實際，加大政府規(guī)章和規(guī)范性文件的“立、改、廢”力度，從源頭上制定出符合市場經(jīng)濟要求、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、規(guī)范政府行為的規(guī)章和文件，使行政管理有章可循。
第一、要正確把握制度建設(shè)的原則。政府立法和制定規(guī)范性文件要按照經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、群眾關(guān)注的需要，突出重點，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、城市管理制度建設(shè)的同時，更加重視社會管理、公共服務(wù)方面的制度建設(shè)；要處理好制度建設(shè)及時“跟進”社會實踐和適當“超前”的關(guān)系，將解決群眾關(guān)注的熱點難點問題作為制度建設(shè)項目加以考慮，使制度建設(shè)充分體現(xiàn)民意、反映民愿；要堅持實體與程序并重、目標要求與措施辦法配套的原則，加強制度建設(shè)的可行性研究，增強法律規(guī)范的可操作性；要把握制度建設(shè)規(guī)律和時機，正確處理好制度建設(shè)與改革的關(guān)系，做到制度決策與改革決策相統(tǒng)一，制度建設(shè)進程與改革進程相適應(yīng)，充分發(fā)揮制度建設(shè)對改革、發(fā)展、穩(wěn)定的推動、引導(dǎo)和保障作用。
第二，要進一步提高立法質(zhì)量。一是要完善立法程序，增強立法工作透明度。在科學(xué)制定立法計規(guī)劃，增強立法的針對性、適用性和可操作性的基礎(chǔ)上，加強立法調(diào)研和協(xié)調(diào)工作，通過調(diào)查、召開立法聽證會或座談會、發(fā)布立法草案等方式，廣泛征求意見和建議，提高立法民主化水平。二是要加強立法審修工作。在突出地方特色的同時，本著權(quán)力與利益脫鉤、權(quán)力與責(zé)任掛鉤的原則，正確處理政府與市場、公民、企業(yè)的關(guān)系，行政管理與社會自律的關(guān)系。注意克服立法中的部門利益傾向，使權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，在規(guī)定行政管理部門權(quán)力的同時，必須明確其相應(yīng)的責(zé)任；設(shè)定管理相對人義務(wù)的同時，必須賦予其具體的權(quán)利，做到有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。三是要加強規(guī)章和文件的清理工作。進一步清理與市場經(jīng)濟體制和世貿(mào)組織規(guī)則不一致、與行政管理體制改革不相適應(yīng)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件，保證社會主義法制的統(tǒng)一。
第三，要認真做好規(guī)范性文件的制定和審查備案工作。政府及其所屬部門出臺的為數(shù)眾多的規(guī)范性文件是廣義上行政立法的一種，是法規(guī)的補充和延伸，直接影響著行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)，影響著具體行政行為的合法性。因此，必須嚴格規(guī)范性文件的制定、審核、發(fā)布、備案程序，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。市、區(qū)、縣（市）政府及所屬部門、各單位起草的規(guī)范性文件，在出臺前必須報送同級政府或本部門法制機構(gòu)進行合法性審查，未經(jīng)審查不得印發(fā)，以保證其合法性。政府法制機構(gòu)要切實履行規(guī)范性文件的法律審查和備案審查職能，發(fā)現(xiàn)違法問題及時糾正，從源頭上防止因規(guī)范性文件存在問題而出現(xiàn)大面積違法行為。
（二）規(guī)范行政執(zhí)法行為，為推進依法行政提供支撐
推進依法行政，執(zhí)法是關(guān)鍵。制定出來的法律、法規(guī)和規(guī)章只有得到全面、正確的貫徹執(zhí)行，才能達到預(yù)期的效果；政府的行政管理行為都是執(zhí)法行為，各級政府及其工作人員只有嚴格依法決策、依法行政、依法辦事，才能真正建成法制型政府。因此，要以深化行政執(zhí)法責(zé)任制為重點，依法規(guī)范行政行為，確保各項法律、法規(guī)得到貫徹落實，為推進“和諧創(chuàng)業(yè)”創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
第一，要切實做到依法決策。各級政府及其工作部門、各級領(lǐng)導(dǎo)干部要在法定的權(quán)限范圍內(nèi)按照法定的程序行使決策權(quán)，做出的工作部署、指示、決定、批示和制發(fā)的文件等，不得與法律、法規(guī)、規(guī)章及政策相抵觸。要建立重大決策法律分析和論證制度，涉及經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、人民生活等方面的重要決策事前要由同級政府法制機構(gòu)或委托專家進行法律分析、論證；屬于增加公民、法人和其他組織義務(wù)的重大決策，事前應(yīng)召開聽證會，聽取相對人和專家、學(xué)者的意見。要建立決策信息公開制度，除國家規(guī)定保密或法律另有規(guī)定的以外，政府對社會實施管理所做出的決策要向社會公開，市政府規(guī)章應(yīng)在規(guī)定傳媒上發(fā)布，應(yīng)為公民查詢有關(guān)文件和資料提供便利條件。要建立違法決策追究制度，發(fā)現(xiàn)決策不合法必須及時糾正并追究做出錯誤決策的主要或主管負責(zé)人的行政或法律責(zé)任。
第二，要全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，健全行政執(zhí)法責(zé)任體系，把各部門承擔(dān)的行政執(zhí)法職權(quán)和責(zé)任落實到崗位和執(zhí)法人員，建立權(quán)力界定、責(zé)任明晰、權(quán)力和責(zé)任相掛鉤的量化考評目標，使每個執(zhí)法人員都知道依法有權(quán)做什么、怎么做、不依法做應(yīng)負什么責(zé)任，以規(guī)范行政行為，確保依法行政。同時，加強對行政執(zhí)法責(zé)任制的檢查考核，將執(zhí)法評議考核制納入對各級行政機關(guān)的目標管理考核之中，與公務(wù)員崗位目標責(zé)任制相結(jié)合，與違法執(zhí)法責(zé)任追究制度相結(jié)合，認真對各級行政機關(guān)落實依法決策制度、規(guī)范抽象和具體行政行為、加強執(zhí)法隊伍建設(shè)等情況進行檢查，做出優(yōu)秀、達標或未達標的綜合評價并嚴格兌現(xiàn)獎懲；對執(zhí)法違法行為，要按照行政執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)定追究違法者和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，使行政執(zhí)法責(zé)任制在規(guī)范行政執(zhí)法、促進依法行政方面起到更大的作用。
第三，要深入開展領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)工作。把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法放在重要位置，認真落實各級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，通過舉辦法制講座、培訓(xùn)班或依法行政專題研討班，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握本職工作崗位所涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章的基本內(nèi)容，學(xué)會運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，認識到“一切行政權(quán)力源于法律、行政職權(quán)必須依法行使、不依法行使職權(quán)必須承擔(dān)責(zé)任”，不斷增強法制觀念和責(zé)任意識，提高依法行政水平。同時，堅持不懈地做好行政執(zhí)法人員法律培訓(xùn)工作，加強職業(yè)道德教育和法律、法規(guī)培訓(xùn)，不斷提高行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政執(zhí)法水平。要把培訓(xùn)與持證上崗執(zhí)法制度結(jié)合起來，凡執(zhí)法人員未經(jīng)培訓(xùn)或考核不合格的，不準上崗執(zhí)法；凡上崗執(zhí)法的執(zhí)法人員必須合法有效的行政執(zhí)法證，并定期接受培訓(xùn)考核，使每個行政執(zhí)法人員自覺做到“心中有法、慮必及法、言必合法、行必循法”，為規(guī)范行政執(zhí)法行為奠定基礎(chǔ)。
（三）加強行政執(zhí)法監(jiān)督，為推進依法行政提供保障
推進依法行政，監(jiān)督是保障。要規(guī)范行政執(zhí)法行為，防止行政權(quán)力的隨意放棄或濫用，做到依法行政，就必須加強對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。要在自覺接受人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督以及輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等來自于政府外部的各種監(jiān)督基礎(chǔ)上，不斷健全政府內(nèi)部的監(jiān)督約束機制，強化監(jiān)察和審計機關(guān)的專門監(jiān)督，特別是行政機關(guān)上下級之間的層級監(jiān)督，進一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督的力度，使政府行為在法制化、規(guī)范化的軌道上運行。
第一，要完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度。健全法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況報告制度，定期對已出臺的法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況進行檢查，及時解決執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，確保貫徹落實；要建立行政執(zhí)法主體資格審查制度和執(zhí)法證件管理制度，對本行政區(qū)域內(nèi)從事行政執(zhí)法活動的單位是否具有合法的執(zhí)法資格進行審查，并以政府的名義予以公告，同時，要求所有的行政執(zhí)法人員必須培訓(xùn)考試后持證上崗執(zhí)法，為規(guī)范執(zhí)法提供基本前提；要完善一般行政處罰案件審核和重大行政處罰決定備案制度，一般行政處罰做出前應(yīng)經(jīng)本部門的法制機構(gòu)進行審核，重大行政處罰決定做出后要報本級政府法制機構(gòu)備案，以保證行政執(zhí)法行為的合法性；要健全行政執(zhí)法違法案件舉報查處制度，接受群眾舉報，依法調(diào)查處理違法行政行為并反饋處理結(jié)果；要建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)制度，依法協(xié)調(diào)部門間執(zhí)法矛盾，解決相互推諉不作為或爭權(quán)爭利亂作為，損害管理相對人的利益、破壞行政管理秩序的問題。
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