[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱13710次
依法行政構(gòu)建法治政府
黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會議將其載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。按照“依法治國”的要求，我市社會發(fā)展重要內(nèi)容之一應(yīng)該是通過加強民主政治建設(shè)與法制建設(shè)實現(xiàn)“法治杭州”這一目標(biāo)。各級政府承擔(dān)著廣泛而繁重的管理任務(wù)，負(fù)責(zé)實施大部分法律、法規(guī)和規(guī)章。建設(shè)法治政府，使各級政府依法履行自己的職責(zé)，依法規(guī)范和約束行政權(quán)力，依法接受人民群眾的監(jiān)督，將更好地保障人民依法享有各項權(quán)利和自由，維護最廣大人民群眾的根本利益。建設(shè)法治政府，可以促進各級政府樹立和落實科學(xué)的發(fā)展觀，全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能；實行依法決策和科學(xué)民主決策，保障法制統(tǒng)一和政令暢通，提高行政管理效能和降低管理成本，創(chuàng)造發(fā)展的良好法治環(huán)境。建設(shè)法治政府，可以增強各級政府工作人員的法制意識和依法辦事的能力，使他們善于運用法律手段處理經(jīng)濟和社會事務(wù)，維護國家利益和公共利益，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾，切實保障人民群眾的合法權(quán)益。建設(shè)法治政府，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，杜絕執(zhí)法犯法和徇私枉法，將更好地保障憲法和法律的貫徹實施，促進和帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律，推動社會主義民主法制不斷進步。因此，依法行政、建設(shè)法制政府，是建設(shè)“法治杭州”的必要前提和先決條件。筆者認(rèn)為，根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》的要求，我市應(yīng)該從以下六個方面來建設(shè)法治政府。
第一，在行政決策方面。各級政府和行政機關(guān)要實行科學(xué)民主決策，完善重大問題集體決策制度；完善政府內(nèi)部決策規(guī)則，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制。涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決策事項，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進行必要性和可行性論證或者組織聽證。與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當(dāng)公開征求公眾意見。行政決策公布施行前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府法律顧問室（在政府法制機構(gòu)基礎(chǔ)上建立的專為市政府法律服務(wù)的機構(gòu)）的合法性論證。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，行政決策的事項、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定機構(gòu)和人員，定期對決策執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋，并適時調(diào)整和完善有關(guān)決策。建立行政決策監(jiān)督機制和責(zé)任追究制度，明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序和監(jiān)督方式，加強對決策活動的監(jiān)督。
第二，在行政立法方面。政府立法要始終堅持“三個圍繞”，提高政府立法工作質(zhì)量。一是堅持體現(xiàn)地方特色，緊緊圍繞市政府的中心工作開展立法工作。要根據(jù)政府立法需求的輕重緩急，加強信息化建設(shè)方面的立法，推進我市“信息港”建設(shè)和“工業(yè)興市”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；加強城市管理、保護開發(fā)旅游資源和環(huán)境保護方面的立法，加快城市化進程和“旅游西進”、“環(huán)境立市”等戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；加強發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用方面的立法，確保市政府“改革攻堅”舉措的落實；加強行政管理體制改革方面的立法，加快建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，促進行政效能的提高，使政府立法更緊貼我市實際，為推進經(jīng)濟發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能、強化城市管理而服務(wù)。二是堅持“立法為民”，圍繞群眾關(guān)心的熱點難點問題開展立法工作。要以人為本，高度重視直接關(guān)系到人民群眾切身利益的法制建設(shè)。認(rèn)真研究應(yīng)對各種突發(fā)事件所引起的有關(guān)公共危機方面的立法問題；積極探索“撤村建居”所產(chǎn)生的農(nóng)民房屋、土地、就業(yè)、社會保障等立法難題；努力解決“七難”群眾關(guān)注的熱點、難點問題的立法難題等；依法切實保障人民群眾的生命安全，提高其生活質(zhì)量，使政府立法充分反映民意，具有施行的廣泛群眾基礎(chǔ)。三是堅持法制統(tǒng)一，圍繞創(chuàng)新開展立法工作。立法要遵循法制統(tǒng)一原則，注意相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的銜接配套，使政府規(guī)章具有合理性和可操作性。要善于利用有限的立法資源，加強立法前期調(diào)研，繼續(xù)創(chuàng)新立法方式方法，通過多種途徑，切實提高立法的透明度和公眾參與程度，充分發(fā)揮立法咨詢委員會中專家學(xué)者的作用，使立法廣泛集中民智、真正反映民意、切實珍惜民力。積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度，努力追求和實現(xiàn)立法過程成本、實施后執(zhí)法成本和社會成本效益的最大化。
第三，在行政管理體制改革方面。一是明確政府的職能定位。要按照“有所為、有所不為”的原則,切實將政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來,依法履行工作職責(zé)。在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時,更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能,建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制,提高政府應(yīng)對突發(fā)事件、公共危機和風(fēng)險的能力,繼續(xù)完善勞動、就業(yè)和社會保障制度等。二是堅決實行政企分開。要進一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會、政府與中介機構(gòu)的關(guān)系,更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,增強企業(yè)活力和整個社會經(jīng)濟的活力與效率。要把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。三是合理劃分和依法規(guī)范各級行政機關(guān)的職能和權(quán)限，著力解決行政權(quán)力的縱向和橫向的科學(xué)配置問題，使之既保證有利于發(fā)揮地方和部門的積極性，又有助于防止產(chǎn)生“地方保護主義”和“部門保護主義”；著力解決行政機關(guān)的組織機構(gòu)、人員編制、職責(zé)權(quán)限的法定化問題，防止在政府內(nèi)部滋生機構(gòu)膨脹、人浮于事、職責(zé)不清、互相推諉、互相扯皮的官僚主義和衙門作風(fēng)。四是改革行政管理方式，充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，減少對經(jīng)濟、社會事務(wù)的直接的、微觀的和事前的干預(yù)；充分運用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用，減少行政許可、行政處罰、行政強制等強制性行政手段的適用；加快電子政務(wù)建設(shè)，推進政府上網(wǎng)工程，擴大政府網(wǎng)上辦公的范圍；在政府部門之間盡快做到信息互通和資源共享，提高政府辦事效率。五是推進政府信息公開，按照構(gòu)建陽光政府的要求,進一步規(guī)范政府文件公開、信息發(fā)布、會議旁聽、立法聽證、檔案查詢等具體辦法。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的事項外,其余信息都要公開,并為公眾查閱政府信息提供便利條件。對涉及面廣、關(guān)系群眾利益的大事,要舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。六是完善依法行政的財政保障機制，建立健全集中統(tǒng)一的公共財政體制，確實落實“執(zhí)法有保障”這一依法行政的基本要求。
第四，在行政執(zhí)法方面。各級政府和行政機關(guān)要按照有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的要求，從體制、機制和隊伍建設(shè)等方面入手，進一步加強和改善行政執(zhí)法工作。必須嚴(yán)格執(zhí)法，維護人民群眾合法權(quán)益和經(jīng)濟社會秩序；必須公正執(zhí)法，文明執(zhí)法。一是嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)。一切行政權(quán)力都要受制于法，一切行政管理行為都要于法有據(jù)，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為。行政決定必須符合法定程序，行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為必須遵守法定程序。在行政執(zhí)法過程中，依法保障當(dāng)事人和利益關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和受救濟權(quán)，防止發(fā)生違法行使權(quán)力侵犯人民群眾利益的問題。行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)，一定要做到合理行政，防止濫用職權(quán)。二是完善行政執(zhí)法體制。深化行政執(zhí)法體制改革，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，確保各項法律法規(guī)的正確實施。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，清理和規(guī)范行政執(zhí)法主體，理順部門之間、上下級之間的職責(zé)權(quán)限，徹底解決執(zhí)法職責(zé)不清、職能交叉、多頭執(zhí)法等問題，提高執(zhí)法的整體效能和效果，更大程度地方便人民群眾。堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，堅決制止各種形式的亂罰款和亂收費。完善公開、公平、公正的行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，對各種違法執(zhí)法行為都要堅決依法予以追究，決不姑息。三是進一步加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。建立一支政治合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的行政執(zhí)法隊伍，是提高行政執(zhí)法水平的基本保障。加強對行政執(zhí)法人員的法制教育和職業(yè)道德教育，進一步強化他們的執(zhí)法為民思想，增強依法行政、依法辦事的意識和能力。嚴(yán)格實施行政執(zhí)法人員資格管理制度和崗位培訓(xùn)制度，堅決杜絕無權(quán)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法等現(xiàn)象。
第五，在行政監(jiān)督方面。各級政府和行政機關(guān)必須依法運用權(quán)力、依法監(jiān)督權(quán)力、依法制約權(quán)力，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償、違法要追究。一是自覺接受人大監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，接受司法機關(guān)的監(jiān)督。各級政府要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，向其報告工作和接受其質(zhì)詢。自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽取他們對政府工作的意見和建議，認(rèn)真辦理政協(xié)委員提案。接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機關(guān)實施的監(jiān)督，維護和履行人民法院作出的行政判決和裁定。二是加強社會監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。各級行政機關(guān)要依法保護公民、法人和其他組織對行政行為實施監(jiān)督的權(quán)力，支持人民群眾對關(guān)系公共利益的重大行政決策、執(zhí)行過程的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機制，切實保障人民群眾舉報、投訴的權(quán)利，及時依法查處和糾正各類違法行為。主動接受新聞輿論監(jiān)督，支持新聞媒體宣傳報道與群眾切身利益密切相關(guān)的行政決策，對重大違法行為進行曝光。切實做好信訪工作，善于利用這條重要渠道，傾聽群眾呼聲，掌握社會動態(tài)，及時防范和化解社會矛盾。三是完善政府系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督。依法界定執(zhí)法的職責(zé),科學(xué)設(shè)定執(zhí)法的崗位,規(guī)范執(zhí)法的程序。加強行政決策責(zé)任追究制度和層級監(jiān)督制度建設(shè)，探索行政決策監(jiān)督機制、層級監(jiān)督方式和行政執(zhí)法績效評估及考核辦法，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制,規(guī)范監(jiān)督的監(jiān)督主體、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運用。堅持并不斷完善報告工作、執(zhí)法檢查、審查批準(zhǔn)、備案審查、考核獎懲等層級監(jiān)督制度，建立健全經(jīng)常性的巡視督察機制，不斷強化上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督。認(rèn)真做好行政復(fù)議工作，完善復(fù)議工作制度和責(zé)任追究制度，探索提高復(fù)議工作質(zhì)量的新方法和新舉措，如建立簡易復(fù)議程序解決爭議，充分發(fā)揮行政復(fù)議在政府層級監(jiān)督中的自我糾錯、快捷有效解決行政爭議的作用。加強專門監(jiān)督，積極配合和支持監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的工作，完善相關(guān)法律機制，確保專門監(jiān)督機關(guān)切實履行職責(zé)，依法獨立開展專門監(jiān)督，自覺接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定。建立健全行政機關(guān)工作人員依法行政情況的考核制度，把依法行政情況作為考核行政機關(guān)工作人員的重要內(nèi)容，制定具體的措施和辦法，完善考核制度。建立行政機關(guān)的定期報告制度。要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人大及其常委會和上一級人民政府報告推進依法行政的情況。同時，為了避免依法行政走過場，還要強調(diào)行政首長在依法行政中的責(zé)任，各級政府、各部門的行政首長作為推進依法行政工作的第一責(zé)任人，要負(fù)起責(zé)任，加強對推進依法行政的領(lǐng)導(dǎo)。
第六，在政府法制機構(gòu)建設(shè)方面。隨著依法行政、建設(shè)法制政府進程的加快，政府行為的方面越來越受到法律制約。國家相繼出臺了《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》，幾乎涵蓋了行政行為的兩大方面，即抽象行政行為和具體行政行為。目前，行政程序法已經(jīng)在起草中，新一屆國務(wù)院亦明確提出依法行政是本屆政府的三大任務(wù)之一。由此，各級政府在日常管理中，將面臨著越來越多、越來越復(fù)雜的法律事務(wù)，尤其在重大行政決策問題上，處理的周全不周全將直接影響著政府的形象�！度嫱七M依法行政實施綱要》第42條要求：“各級人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。全面推進依法行政、建設(shè)法治政府，涉及面廣、難度大、要求高，需要一支政治強、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的政府法制工作隊伍，協(xié)助各級人民政府和政府各部門領(lǐng)導(dǎo)做好全面推進依法行政的各項工作。各級人民政府和政府各部門要切實加強政府法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用，并為他們開展工作創(chuàng)造必要的條件�！薄秶鴦�(wù)院關(guān)于貫徹實施行政許可法的通知》在提出以貫徹實施行政許可法為契機，加強政府法制建設(shè)，全面推進依法行政中要求，“各級政府和政府各部門都要充分認(rèn)識做好新時期政府法制工作的重要性，把加強政府法制建設(shè)、全面推進依法行政擺到政府工作的重要位置，列入重要議程�！薄柏瀼貙嵤┬姓S可法，需要清理完善行政許可有關(guān)制度，規(guī)范行政機關(guān)行政許可行為，強化對實施行政許可的監(jiān)督。這些工作的法律性、專業(yè)性很強，需要有一支熟悉法律和行政管理又相對超脫的機構(gòu)具體辦理，政府和政府部門的法制工作機構(gòu)在這方面負(fù)有重要責(zé)任。縣級以上地方政府和政府各部門都要適應(yīng)全面推進依法行政的要求，采取切實有效措施，進一步解決法制工作機構(gòu)在機構(gòu)、人員、經(jīng)費方面的困難，充分發(fā)揮其協(xié)助本級政府或者本部門領(lǐng)導(dǎo)辦理法制事項的參謀、助手作用�！币虼�，從建設(shè)法治政府、全面推進依法行政的目標(biāo)和要求出發(fā)，加強法制機構(gòu)建設(shè)應(yīng)該擺上重要的議事日程。市政府和各區(qū)、縣（市）和市級行政機關(guān)應(yīng)加強本級政府和本部門法制機構(gòu)建設(shè)，確保法制機構(gòu)設(shè)置和人員配備與其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)相適應(yīng)。同時，長期以來，市政府的重大法律事務(wù)處理實際上大量的是由市政府法制辦公室承擔(dān)，而且近年來成倍增長，建立統(tǒng)一處置市政府法律事務(wù)機制（在法制機構(gòu)基礎(chǔ)上建立市政府法律顧問室，以政府法制機構(gòu)現(xiàn)有干部為基礎(chǔ)，擇優(yōu)選擇教授、律師以及各部門法制機構(gòu)負(fù)責(zé)人為政府法律顧問室兼職顧問，為市政府重大決策提供法律意見和合法性論證提供保障，代理市政府的訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)，受市政府所屬機構(gòu)和區(qū)政府的委托代理訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)，為市政府及所屬機構(gòu)和區(qū)政府提供其他法律服務(wù)）已是建設(shè)法制政府和全面推進依法行政的實際之需，也是建設(shè)“法制政府”的重要舉措。（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
