[ 韓懷忠 ]——(2007-12-24) / 已閱21888次
廣東省食藥局發(fā)放“保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證”惹爭(zhēng)議
韓懷忠
據(jù)媒體報(bào)道，今年11月以來(lái)，廣東省一些市地的食品藥品監(jiān)管部門(mén)相繼出臺(tái)文件，要求保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)辦理“保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證”，對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)此類商品的將予以重罰。這種行為對(duì)于廣東省所有銷售功能性飲品和生產(chǎn)保健食品的企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一場(chǎng)災(zāi)難，其合法性也受到廣泛質(zhì)疑。12月3日，中國(guó)青年政治學(xué)院副教授、北京市展達(dá)律師事務(wù)所周澤律師等組成的律師團(tuán)，已向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)出律師函，代表這些企業(yè)向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局討要公道，吁請(qǐng)?jiān)摼旨m正廣東省地方食藥局的行為，否則將訴諸法律�，F(xiàn)將有關(guān)媒體的相關(guān)報(bào)道和律師團(tuán)的核心觀點(diǎn)綜述如下。
一、食藥局自行設(shè)立行政許可涉嫌違法
據(jù)了解，今年11月份以來(lái)，廣東順德、東莞等地經(jīng)營(yíng)保健食品的商戶收到當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)督管理局的通知或告知書(shū)，稱“不辦理‘保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證’則不允許經(jīng)營(yíng)保健食品，否則予以取締，沒(méi)收違法所得，并進(jìn)行罰款”。接著，紅牛飲料、王老吉、椰島鹿龜酒、魚(yú)翅燕窩等企業(yè)的產(chǎn)品在廣東一些超市被當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)督管理局勒令下架。相關(guān)通知稱商家“屬無(wú)證經(jīng)營(yíng)保健食品，違反了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》第27條、第40條”。
（一）設(shè)立衛(wèi)生行政許可的主體是衛(wèi)生行政部門(mén)
我國(guó)《行政許可法》規(guī)定“一個(gè)許可應(yīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使”。全國(guó)人大1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，已設(shè)定了食品衛(wèi)生行政許可，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要取得衛(wèi)生行政部門(mén)的《衛(wèi)生許可證》。食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)要求辦理的《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》與《食品衛(wèi)生法》要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)辦理的《衛(wèi)生許可證》雖然名稱不同，但性質(zhì)完全一樣，實(shí)質(zhì)上是同一種行政許可行為。
《食品衛(wèi)生法》第27條的規(guī)定是：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品攤販，必須先取得衛(wèi)生行政部門(mén)發(fā)放的衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)登記。未取得衛(wèi)生許可證的，不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。第四十條則是對(duì)違反第二十七條的相關(guān)罰則。顯然，《食品衛(wèi)生法》所指的衛(wèi)生許可證當(dāng)由衛(wèi)生行政部門(mén)頒發(fā)，《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政部門(mén)。
而廣東省一些地方藥監(jiān)部門(mén)設(shè)立的所謂《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》屬于違反行政許可法，自行設(shè)立的行政許可，其從內(nèi)容到形式都與衛(wèi)生部門(mén)對(duì)銷售食品的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的衛(wèi)生許可相重疊，是二次重復(fù)衛(wèi)生許可行為，應(yīng)予撤銷。
（二）設(shè)立保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證的法律依據(jù)不足
行政許可法規(guī)定，“尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可”。在一些地方藥監(jiān)部門(mén)要求保健食品零售企業(yè)辦理《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》的依據(jù)，竟然是衛(wèi)生部制訂的《保健食品管理辦法》和衛(wèi)生部根據(jù)《食品衛(wèi)生許可證管理辦法》制定的《保健食品衛(wèi)生許可證管理辦法》。例如，北京市藥品監(jiān)督管理局下發(fā)的《北京市保健食品監(jiān)督管理辦法(修訂稿)》的通知竟赫然寫(xiě)道：“根據(jù)衛(wèi)生部《食品衛(wèi)生許可證管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，我局對(duì)《北京市保健食品監(jiān)督管理辦法（暫行）》進(jìn)行了修訂，現(xiàn)予以發(fā)布�！痹凇侗本┦斜＝∈称繁O(jiān)督管理辦法（暫行）》的第一條也寫(xiě)著：為加強(qiáng)保健食品的監(jiān)督管理，保證保健食品衛(wèi)生安全，保障人民身體健康，依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》（以下簡(jiǎn)稱《食品衛(wèi)生法》）、《保健食品管理辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)，特制定本辦法。
大家知道，衛(wèi)生部的《保健食品管理辦法》和《保健食品衛(wèi)生許可證管理辦法》僅僅是部門(mén)規(guī)章，其本身只是為了實(shí)施食品衛(wèi)生法而設(shè)定的食品衛(wèi)生許可的規(guī)范性文件，不能作為藥監(jiān)部門(mén)設(shè)定保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可的依據(jù)，藥監(jiān)部門(mén)以不是自己的上級(jí)主管部門(mén)制定的規(guī)章為依據(jù)設(shè)定保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可，讓人感到多少有些荒唐。
2004年《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》中，食品藥品監(jiān)督管理局無(wú)食品衛(wèi)生許可項(xiàng)目，更無(wú)獨(dú)立的保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可項(xiàng)目。而且，從《中編辦關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)督部門(mén)職責(zé)分工有關(guān)問(wèn)題的通知》中已明確：“衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場(chǎng)所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評(píng)價(jià)與審核，要嚴(yán)厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為，并將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時(shí)通報(bào)質(zhì)檢和工商部門(mén)”的規(guī)定來(lái)看，食品藥品監(jiān)管部門(mén)對(duì)保健食品的職責(zé)沒(méi)有涉及經(jīng)營(yíng)許可范圍。
正因?yàn)槿绱耍乓齺?lái)了眾多商戶對(duì)廣東省食藥局的做法的紛紛質(zhì)疑：賣(mài)保健食品為何要辦兩個(gè)許可證？
二、部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)是自行設(shè)立許可的原動(dòng)力
長(zhǎng)期以來(lái)，保健食品多在超市、便利店或藥店保健食品專柜等場(chǎng)所銷售，這些場(chǎng)所一般都有衛(wèi)生部門(mén)的衛(wèi)生許可證。如今再由藥監(jiān)部門(mén)辦理一個(gè)《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》實(shí)屬多余。正如周澤律師所說(shuō)：保健食品經(jīng)營(yíng)當(dāng)然應(yīng)包含在經(jīng)營(yíng)食品的衛(wèi)生許可之內(nèi)。即使衛(wèi)生行政部門(mén)的經(jīng)營(yíng)食品的衛(wèi)生許可不包含保健食品衛(wèi)生許可，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)設(shè)定保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可，要求這些超市、便利店《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》也是根本不必要的。雖然行政許可法第二十五條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。只要廣東省政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以決定食品藥品監(jiān)督管理局行使衛(wèi)生行政部門(mén)的衛(wèi)生許可權(quán)。但同時(shí)行政許可法還明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”的事項(xiàng)，可以不設(shè)定行政許可，已經(jīng)設(shè)定的行政許可，“應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止”。既然銷售者一直就沒(méi)有《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》，銷售保健食品并沒(méi)有出現(xiàn)什么問(wèn)題，而且在保健食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)也有嚴(yán)格把關(guān)的情況下，銷售保健食品實(shí)際上也不可能出現(xiàn)什么問(wèn)題，就算可能出現(xiàn)問(wèn)題，各監(jiān)管部門(mén)也可以通過(guò)對(duì)有關(guān)經(jīng)營(yíng)者的例行檢查等方式予解決，因而完全沒(méi)有必要設(shè)定保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可。雖然食品衛(wèi)生許可是按經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分類的許可，但是將不同項(xiàng)目的許可權(quán)分離，將保健食品經(jīng)營(yíng)的衛(wèi)生許可由食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)，勢(shì)必會(huì)增加監(jiān)管環(huán)節(jié)和行政成本，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。
有業(yè)內(nèi)人士稱，食品藥品監(jiān)督部門(mén)之所以要求已經(jīng)有食品衛(wèi)生許可證的經(jīng)營(yíng)者另行辦理保健食品衛(wèi)生許可證，目的在于部門(mén)攬權(quán)，謀取利益，表面上是抬高行政許可門(mén)檻，實(shí)際上是越權(quán)執(zhí)法，嚴(yán)重增加企業(yè)負(fù)擔(dān)、擾亂公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序。不僅如此，其濫許可、亂收費(fèi)行為還催生出一個(gè)數(shù)億元的辦證市場(chǎng)。
據(jù)了解，在廣東，衛(wèi)生部門(mén)依據(jù)《食品衛(wèi)生法》頒發(fā)給食品零售商衛(wèi)生許可證的綜合成本一般為每證200元，而食藥局同樣發(fā)一個(gè)從內(nèi)容到形式完全一樣的保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證，收費(fèi)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于衛(wèi)生部門(mén)的《衛(wèi)生許可證》。以廣州市為例，辦理一個(gè)保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證的綜合成本最低為每證1000多元，這里面包括辦證費(fèi)200～400元，培訓(xùn)費(fèi)300～800元，辦理健康證費(fèi)150元。有人算了一筆賬，“力保健”、“王老吉”、“紅�！钡裙δ苄员＝∈称吩趶V東地區(qū)有30萬(wàn)個(gè)銷售終端，若均辦理此證的話，重復(fù)辦證費(fèi)用將達(dá)到3億元。這也就難怪廣東省藥監(jiān)部門(mén)為了部門(mén)利益，不惜鋌而走險(xiǎn)，違法設(shè)立行政許可了。
由于沒(méi)有《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》就不準(zhǔn)經(jīng)銷，一時(shí)間，廣東各地藥監(jiān)部門(mén)辦證窗口門(mén)庭若市，保健食品經(jīng)銷商紛紛跑來(lái)辦證，因?yàn)槭掷m(xù)繁瑣，辦證緩慢，一些商家急于想拿到證件，不惜花高價(jià)買(mǎi)證，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，隨著對(duì)保健食品重復(fù)設(shè)立行政許可行為的實(shí)施，一些專門(mén)辦這類證的地下中介公司應(yīng)運(yùn)而生。
有媒體記者曾以經(jīng)銷商的名義與這些地下中介公司聯(lián)系，其工作人員表示，辦理一個(gè)證需要4000元，可以不參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時(shí)該價(jià)格還可商量，而且保證他們辦理的許可證是真實(shí)有效的。另外已有商家與這類的中介公司達(dá)成協(xié)議，委托其辦理保健食品衛(wèi)生經(jīng)營(yíng)許可證，總金額為人民幣2000元，先期預(yù)付人民幣400元，余額在雙方到職能部門(mén)領(lǐng)取衛(wèi)生許可證后付清。
三、國(guó)家食藥局的答復(fù)避重就輕轉(zhuǎn)移話題，一些被扣壓的保健品已解封
據(jù)遞交律師函的周澤律師介紹，在他詢問(wèn)國(guó)家食藥局律師函事宜時(shí)，接待他的信訪辦的工作人員告訴他，律師函已收到并轉(zhuǎn)給了政策法規(guī)司。該工作人員還告訴他，這些事情是地方食藥局做的，目前還在了解情況，但國(guó)家食藥局并沒(méi)有制發(fā)過(guò)相關(guān)的文件。
廣東省食品藥品監(jiān)督管理局工作人員在接受媒體記者采訪時(shí)說(shuō)，他們已將這件事情的回應(yīng)于12月5日提交給了國(guó)家食藥局。針對(duì)律師函所指的“藥品監(jiān)管部門(mén)涉嫌違法設(shè)立行政許可，而且與衛(wèi)生部門(mén)對(duì)銷售食品的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的衛(wèi)生許可相重疊，應(yīng)予撤銷”一事，廣東省食藥局的工作人員明確表示，廣東各地要求當(dāng)?shù)亓闶凵瘫仨毴〉谩侗＝∈称方?jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》是因?yàn)楫?dāng)前保健食品市場(chǎng)混亂，冒牌產(chǎn)品、虛假宣傳的產(chǎn)品層出不窮，此舉在于規(guī)范市場(chǎng)，統(tǒng)一管理，并不違法，而且是有文件可查。筆者不知道他所說(shuō)的這些文件的制定依據(jù)是不是衛(wèi)生部制定的《食品衛(wèi)生許可證管理辦法》和《保健食品衛(wèi)生許可證管理辦法》，如果是的話，執(zhí)行一個(gè)本不是其上級(jí)的部門(mén)制定的規(guī)章，無(wú)論從形式上還是程序上都讓人感到別扭和不嚴(yán)肅，甚至有些滑稽可笑。
12月7日，據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局給該報(bào)記者發(fā)來(lái)的書(shū)面文字稱：“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局2003年機(jī)構(gòu)改革后，依法承擔(dān)原由衛(wèi)生部承擔(dān)的保健食品注冊(cè)職能，即根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的保健食品的安全性、有效性、質(zhì)量可控性等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)、審查,并決定是否準(zhǔn)許其注冊(cè)�！边�稱：“2003年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，由省級(jí)人民政府對(duì)保健食品監(jiān)管職能調(diào)整作出規(guī)定，各地情況不一。就廣東省食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)放保健食品衛(wèi)生許可證一事，經(jīng)向廣東省局了解，該項(xiàng)行政許可是2003年機(jī)構(gòu)改革時(shí)廣東省人民政府核定的�！�
對(duì)此，周澤表示，律師團(tuán)并沒(méi)有否定藥監(jiān)部門(mén)擁有保健食品“注冊(cè)權(quán)”，律師函指出的是地方政府要求必須辦理《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》一事是“涉嫌濫施收費(fèi)”，國(guó)家藥監(jiān)局顯然“轉(zhuǎn)移了話題”。 周澤強(qiáng)調(diào)，廣東省政府雖然有將“保健食品衛(wèi)生許可”實(shí)施權(quán)力由廣東藥監(jiān)部門(mén)行使的文件，但這并不意味著藥監(jiān)局對(duì)銷售保健食品的商家推行保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證是合法的。食品衛(wèi)生許可涉及生產(chǎn)許可和經(jīng)營(yíng)許可，許可權(quán)的法定主體都是衛(wèi)生行政部門(mén)，同時(shí)銷售食品和保健食品的商家在已獲得衛(wèi)生部門(mén)食品經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可的情況下，對(duì)其再實(shí)施保健食品經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生許可，缺乏合理性。因此，藥監(jiān)部門(mén)推行《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)衛(wèi)生許可證》很明顯“不合法”。
近日，有消息稱，湛江市的徐聞縣食藥局已將其先期扣壓零售商的保健食品予以解封。之所以這么做，據(jù)說(shuō)是緣于湛江市食藥局有指令，而湛江市食藥局是否又是執(zhí)行廣東省食藥局的指令，其行為與律師函有沒(méi)有關(guān)系，尚不得而知。但不管怎么說(shuō)，解封，對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，總是一件好事。 有關(guān)此事的走向我們將繼續(xù)予以關(guān)注。
