[ 李壘 ]——(2008-4-9) / 已閱10093次
淺議我國的司法審查制度
李壘
[內(nèi)容摘要]：司法審查制度理論是行政法學(xué)的重要內(nèi)容之一。本文從對司法審查的概念及依據(jù)入手，以我國的行政訴訟法為視角，結(jié)合我國的實際狀況，初步分析研究了我國的司法審查制度之不足，并提出了完善這一制度所采取的相應(yīng)的應(yīng)對措施。
[關(guān)鍵詞]：司法審查制度，行政行為，根據(jù)，司法機關(guān)，完善
在我國，司法審查是指人民法院通過行政訴訟對行政機關(guān)作出的行政行為是否合法予以審查并作出判決，以保護公民和組織的合法權(quán)益免受國家行政機關(guān)侵害并維護其合法權(quán)益，支持行政機關(guān)依法行政的行為。完整的司法審查制度應(yīng)該是指法院司法審查的范圍包括了行政機關(guān)作出的所有的行政行為。一國司法審查范圍的大小及是否具有完整性，是衡量該國行政權(quán)是否受司法權(quán)全面的制約和監(jiān)督、公民的合法權(quán)益是否受到全面的司法保護的標準，代表著該國民主化和法制化發(fā)展的程度。
在我國，最主要的司法審查制度就是1989年4月4日通過的《行政訴訟法》。
司法審查的直接理論根據(jù)源自主張憲法高于一切法律和政府法令的憲政主義，司法審查學(xué)說不僅要求法院以憲法為準審查一切法律，而且亦將政府行政部門納入審查的范圍，法院有權(quán)以政府行為不符合憲法而宣布其無效。“有權(quán)力必有限制”，“有限制必有監(jiān)督”，這是近現(xiàn)代世界法治文明的共同規(guī)律；司法審查制度則是這一法治規(guī)律題中應(yīng)有之義。
法治建設(shè)的歷史表明：沒有無限制的權(quán)力，也沒有無限制的政府；一切沒有限制的權(quán)力，以及權(quán)力沒有限制的政府，都無一例外地踐踏國家的民主秩序，無一例外地剝奪公民的政治自由，并無一例外地導(dǎo)致政府的腐敗和法治的倒退，甚至引發(fā)全人類的空前災(zāi)難。我國歷史上發(fā)生的“文化大革命”深刻地證明了這一點。孟德斯鳩曾有言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。
為什么要將違憲審查的權(quán)力賦予司法機構(gòu)呢？按照漢密爾頓關(guān)于司法機關(guān)是危險最小的權(quán)力機關(guān)的解釋，司法機構(gòu)只能是被動性的權(quán)力且只能針對個案行使權(quán)力，即使為惡，亦只能有限度地為惡，因此將此種權(quán)力授予法院而不是立法和行政部門是最安全的.實際上，由司法機構(gòu)行使違憲審查權(quán)，一方面是因為司法機構(gòu)適合于承擔(dān)此種職責(zé)。因為如果由行政機關(guān)享有此種權(quán)力，有可能導(dǎo)致行政權(quán)膨脹，而依法行政原則也難以得到遵守。如果完全由立法機構(gòu)行使此種職責(zé)，則立法機關(guān)既是立法者，又是審查自己頒布的法律是否違憲的機構(gòu)，從而使立法機關(guān)陷入“既是運動員又是裁判員”的尷尬境地，因此很難客觀地公正地作出審查。另一方面，司法機構(gòu)是超然的第三者，尤其是因為違憲的法律必然會給特定當(dāng)事人造成損害，而通過在訴訟過程中審查有關(guān)法律的合憲性問題更為必要。
經(jīng)過十多年的發(fā)展和完善，我國司法審查制度在保障憲法、法律的貫徹、實施，加強司法對行政的監(jiān)督，充分保障公民、法人的合法權(quán)益方面發(fā)揮了一定的積極作用，然而由于憲政經(jīng)驗的缺乏，依然存在諸多不足：
（一）實行司法審查法定原則。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些類型的行政案件，都完全取決于法律的明確規(guī)定。依照行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡是行政訴訟法第十一條第一款沒有列舉的行政案件，或其他法律、法規(guī)沒有作出規(guī)定可以提起訴訟的行政案件，以及第十二條予以明確排除的行政案件，都不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人概不能向人民法院提起行政訴訟。這大大限制了對行政行為提起訴訟的司法審查范圍。
（二）我國《行政訴訟法》規(guī)定的司法審查制度，其審查對象僅僅局限于行政機關(guān)針對特定的行政相對人之權(quán)利與義務(wù)作出的具體行政行為，而不及于抽象行政行為。所謂抽象的行政行為，是指由行政機關(guān)制訂行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)定、命令的行為，其特點是針對不特定的人和未來發(fā)生的情況而作出的普遍適用的規(guī)范。我國行政訴訟法明確規(guī)定：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，不屬于人民法院的受案范圍�？梢娙嗣穹ㄔ褐荒軐唧w行政行為而不能對抽象行政行為進行審查，從這個意義上說，我國法院享有的司法審查權(quán)只是一種有限的司法審查權(quán)。
（三）我國行政法缺少對公共利益的保護。在當(dāng)代，由于行政權(quán)力不斷自我膨脹,公民權(quán)利和公共利益不斷受到侵犯，而行政法對于公益的保護顯得蒼白無力。當(dāng)前我國由于經(jīng)濟體制處在轉(zhuǎn)軌中，存在著諸如國有資產(chǎn)流失、行政指導(dǎo)下的環(huán)境污染、土地濫用等特有的行政權(quán)濫用情況。一旦發(fā)生侵權(quán)，國家利益或公共利益將受到重大損失，而此時又無人起訴，造成權(quán)利保護的真空地帶。
為此，需要完善我國的司法審查制度，必須相應(yīng)地從如下幾個主要方面入手：
第一，對具體行政行為實行審查假定原則，即“將所有的行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍,使人民法院對行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)實施全面的完整的審查和監(jiān)督�！币源舜嬖械膶彶榉ǘㄔ瓌t。在立法上排除現(xiàn)有列舉式規(guī)定，采用概括式和排除式相結(jié)合的方式，力爭將盡可能多的行政行為都納入行政訴訟的審查范圍。
第二，將部分抽象行政行為（即法律和行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，在此由于篇幅所限不在過多展開論述）納入司法審查范圍之列。從實踐來看，許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件的制訂缺乏科學(xué)的論證和周密的思考，內(nèi)容的合法性和科學(xué)性缺乏保證。絕*多數(shù)行政性的規(guī)范性文件的制訂都只是行政機關(guān)內(nèi)部運作的產(chǎn)物，行政長官的意見對規(guī)范性文件內(nèi)容常常具有決定性的意義，有的規(guī)范性文件只是憑某位領(lǐng)導(dǎo)的一個指示或一句話便匆匆地制定和發(fā)布，在制定上缺乏必要的民主和公開的程序。尤其是許多行政性規(guī)范性文件的制訂乃是受狹縊的部門和利益的驅(qū)使的結(jié)果，某些規(guī)范性文件存在著“立法謀私”現(xiàn)象，導(dǎo)致一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件存在著與法律相抵觸的問題，這些問題主要表現(xiàn)在：一．在規(guī)章和規(guī)范性文件中擅自擴張權(quán)力并對公民和法人的權(quán)利實行不必要的限制。許多政府部門制定的規(guī)范性文件因受到部門利益的主導(dǎo)，注重的是“設(shè)立機構(gòu)、行使權(quán)力、審批收費、罰款沒收”，而極少考慮對公民和法人的權(quán)利的限制是否合理。某些規(guī)范性文件設(shè)置各自名目繁多的部門許可證，對憲法和法律賦予公民和法人享有的財產(chǎn)自由權(quán)、合同自由權(quán)施加不合理限制，并影響了交易活動的正常進行。許多不合理限制已成為市場經(jīng)濟發(fā)展的障礙。由于許可、審批程序過多，使本來由工商部門一家對經(jīng)營者資格進行考核、審批的工作形成為多家審核、多家審批，給市場經(jīng)濟主體造成很多的麻煩。而且在不同程度上妨礙了交易的正常進行和市場經(jīng)濟發(fā)展。二．在規(guī)范性文件中擅自擴大處罰權(quán)。我國《行政處罰法》對各行政機關(guān)所享有的行政處罰權(quán)作了較為明確和具體的劃分，但在實踐中，某些行政機關(guān)為擴大本部門和地方的權(quán)力，擅自通過制定某個規(guī)范性文件，擴大行政處罰權(quán)的范圍。某些地方隨意下放或轉(zhuǎn)讓執(zhí)法權(quán)，使一些不擁有法定權(quán)力的機關(guān)或者不具有執(zhí)法權(quán)的單位越權(quán)執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法混亂。某些規(guī)章和規(guī)范性文件違背法律規(guī)定擅自減免稅收，或?qū)嵭械胤奖Ｗo和市場封鎖而違反了反不正當(dāng)競爭法等法律的規(guī)定。 三．一些規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)規(guī)定，對公民和法人實行亂收費、亂罰款、亂攤派，造成中央反復(fù)整治的“三亂”現(xiàn)象屢禁不絕，廣大人民群眾對此反映強烈�？傊�，上述規(guī)范性文件的頒布和實施，不僅無助于法治建設(shè)的完善，相反在不同程度上損害了公民和法人的合法權(quán)益，妨害了國家法律的尊嚴和法制的統(tǒng)一，對統(tǒng)一市場的建立和市場經(jīng)濟的發(fā)展也構(gòu)成極大的妨害。近代英國著名的哲學(xué)家培根曾經(jīng)這樣告誡人們：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更為可怕。因為犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判則是污染了水源�！睌[在我們面前的現(xiàn)實更是如此：一部違法的規(guī)范性文件顯然比十次違法的具體行政行為更為可怕，因為違法的具體行政行為最多不過是污染了“水流”，而違法的規(guī)范性文件則是直接污染了“水源”。因此，加強對行政機關(guān)的抽象行為的監(jiān)督，勢在必行。而賦予法院對抽象行政行為的司法審查權(quán)，也是一項十分重要的監(jiān)督措施。通過對行政機關(guān)的抽象行政行為的審查，也有利于對因違法的抽象行政行為而遭受損害的公民提供充分的補救。
第三．建立行政公訴制度，引入檢察院監(jiān)督。行政公訴制度概念始于西方立法，指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、國家利益造成侵害或侵害可能時，法律允許國家的法律監(jiān)督機關(guān)（檢察院）為了公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴應(yīng)當(dāng)以檢察院為公訴主體，在擴大司法審查強度的同時，行政公訴的范圍應(yīng)當(dāng)限于侵害公共利益的行政行為，具體包括抽象行政行為、授益性行政行為、行政不作為。
[結(jié)語]：孟德斯鳩曾經(jīng)指出，要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力約束權(quán)力。不受制約的權(quán)力極易導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗，這是千古不變的真理。目前，行政權(quán)是國家權(quán)力中對經(jīng)濟和社會發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系最密切，因而也是權(quán)能最廣，最易被濫用的一種權(quán)力。因此，完善我國的司法審查制度，加強對行政行為的司法審查力度，強化對行政機關(guān)的司法監(jiān)督以保證行政機關(guān)依法行政，切實維護廣大人民的合法權(quán)益并使其免受行政權(quán)力的非法侵害，最終實現(xiàn)法治，創(chuàng)建和諧社會有著至關(guān)重要的現(xiàn)實意義。
