[ 于樹(shù)軍 ]——(2008-4-9) / 已閱10453次
由農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的行政
與民事訴訟案件交叉問(wèn)題的探討
于樹(shù)軍
近年來(lái)，隨著《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律規(guī)定的貫徹實(shí)施，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，特別是國(guó)家扶持糧食生產(chǎn)實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，促進(jìn)農(nóng)民增收等政策的出臺(tái)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民回流農(nóng)村，向?qū)嶋H耕種土地的人討要自己的承包地，由農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的行政與民事訴訟案件逐年增多。各地法院審理案件的做法也不盡一致，筆者通過(guò)近年來(lái)的審判實(shí)踐，根據(jù)出現(xiàn)不同情況，總結(jié)一些不成熟的經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)，供各位同仁共同商榷。
一、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛而提起訴訟的民事案件
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛不同于土地權(quán)屬糾紛，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛受《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及其相關(guān)的法規(guī)規(guī)章和司法解釋調(diào)整，處理土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛已有了一套獨(dú)立的法定程序，土地承包經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系已成為脫離其他土地法律關(guān)系的一種新的民事法律關(guān)系。而土地權(quán)屬糾紛受《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其相關(guān)的規(guī)定調(diào)整，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理程序是：首先由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，申請(qǐng)人民政府處理；對(duì)人民政府的處理決定不服的，可依法向法院提起行政訴訟�！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴�！边@里的訴訟指的是民事訴訟，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定審查土地承包合同的效力來(lái)確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定：“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛；（五）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決�！痹谶m用該條款時(shí)，如果當(dāng)事人起訴符合第一款規(guī)定的五種情況的，人民法院應(yīng)作為民事案件受理。只有在不符合第一款規(guī)定的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院才應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政部門(mén)解決。在審判實(shí)踐中，有的人認(rèn)為因當(dāng)事人未實(shí)際耕種土地即屬于未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而告知向有關(guān)行政部門(mén)解決，法院不應(yīng)作為民事案件受理。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不正確的，是否取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還應(yīng)以土地承包合同為前提。
二、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛而提起訴訟的行政案件
這類(lèi)糾紛主要是基于《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》而引起的�！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛沒(méi)有設(shè)定行政處理程序，但2005年7月《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決�！痹撘�(guī)定為特殊情況下涉及農(nóng)村土地承包糾紛設(shè)置了一個(gè)行政處理程序。依此規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而申請(qǐng)有關(guān)行政主管部門(mén)解決，有關(guān)行政主管部門(mén)未予解決或?qū)鉀Q結(jié)果不服向法院起訴的，法院就應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理和審理。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)�！睘槁鋵�(shí)該條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部于2003年11月頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的初審、審核、登記、發(fā)放等程序和權(quán)限都作了明確具體的規(guī)定。頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證屬于人民政府依國(guó)家職權(quán)實(shí)施的一種具體行政行為，因此，土地承包當(dāng)事人對(duì)地方人民政府關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的審查、登記、發(fā)放、收回、注銷(xiāo)等行政行為有異議向法院起訴的，法院應(yīng)按行政案件受理和審理。但政府頒發(fā)《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的行為是約束行政行為，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)，行政審判也只能對(duì)部分因程序違法而錯(cuò)誤頒發(fā)的《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》予以撤銷(xiāo)，對(duì)承包合同是否已經(jīng)成立、是否已經(jīng)實(shí)際取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅有形式審查的職能，不具有從實(shí)體上審查承包合同是否已經(jīng)成立的實(shí)質(zhì)審查權(quán)，沒(méi)有審查承包合同效力的職權(quán)。
三、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件而引發(fā)民事和行政訴訟案件交叉問(wèn)題
審判實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到在審理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛民事案件時(shí)，一方當(dāng)事人向法院提供出該承包地的《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》，審判人員便告之其他當(dāng)事人先行就《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》提起行政訴訟，筆者認(rèn)為這種做法不妥。第一，《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》其他權(quán)屬證書(shū)如《房屋所有權(quán)證》、《結(jié)婚證》等證書(shū)的取得是有本質(zhì)區(qū)別的。《房屋所有權(quán)證》、《結(jié)婚證》等證書(shū)的發(fā)放是應(yīng)申請(qǐng)人的申請(qǐng)而進(jìn)行；根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十二條、第二十三條規(guī)定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)�！�、“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)�！惫释恋爻邪�(jīng)營(yíng)權(quán)的成立是自承包合同生效時(shí)，只要承包合同生效，承包人即取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的發(fā)放系政府應(yīng)主動(dòng)履行的職權(quán)和職責(zé)，是政府依土地承包合同進(jìn)行發(fā)放的，承包人雖不提出申請(qǐng)，只要承包合同依法成立，即取得農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二，《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的取得雖然亦體現(xiàn)國(guó)家的行政管理職能，但更是對(duì)平等民事主體民事活動(dòng)在國(guó)家行政權(quán)力上的認(rèn)可。如果在民事訴訟過(guò)程中，因一方《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的存在而要求另一方當(dāng)事人先行通過(guò)政府或者行政訴訟予以撤銷(xiāo)，政府或行政審判對(duì)承包合同是否已經(jīng)成立、是否已經(jīng)實(shí)際取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅有形式審查的職能，不具有從實(shí)體上審查承包合同是否已經(jīng)成立的實(shí)質(zhì)審查權(quán)。如果先由政府或行政審判撤銷(xiāo)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》，政府或行政審判僅能對(duì)部分因程序違法而錯(cuò)誤頒發(fā)的《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》予以糾正，但對(duì)實(shí)體內(nèi)容承包合同無(wú)權(quán)進(jìn)行審查。進(jìn)入行政訴訟程序法院也應(yīng)告之當(dāng)事人先行通過(guò)民事訴訟確定土地承包合同的效力，因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)先民事后行政的處理方式是解決此類(lèi)糾紛。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為承包人不符合頒發(fā)《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的條件，承包人可通過(guò)民事訴訟要求人民法院先確認(rèn)已經(jīng)取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后憑生效的法律文書(shū)再向行政機(jī)關(guān)要求頒發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》，如行政機(jī)關(guān)不予頒發(fā)則可通過(guò)行政訴訟解決。第三，物權(quán)法第一百二十七條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)設(shè)立�？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該法第一百二十九條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓?zhuān)?dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。從這些規(guī)定看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)設(shè)立。是否取得政府頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，僅僅決定其能否對(duì)抗第三人，這屬于民事訴訟中當(dāng)事人可以直接行使的抗辯權(quán)，民事訴訟應(yīng)一并解決。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件，在一方持有《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的情況下，應(yīng)當(dāng)先行由民事審判對(duì)土地承包合同的效力予以確認(rèn)，而不應(yīng)先由行政審判來(lái)審查《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》。經(jīng)民事審判確定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判決要求政府核發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》，如政府不予頒發(fā)，承包人有權(quán)通過(guò)行政訴訟要求政府履行頒發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》的法定職責(zé)。
黑龍江省黑河市中級(jí)人民法院行政庭
