[ 卞軍民 ]——(2008-8-21) / 已閱8567次
貫徹《決定》的重點及關(guān)鍵
國務(wù)院今年五月十二日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》作為全面推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的一項重要的指導(dǎo)性文件，專門就加強市縣政府依法行政問題作出了部署和安排，這是國務(wù)院貫徹落實黨的十七大精神，全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)法治政府的一項重要舉措，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會和加強政府自身建設(shè)具有十分重要的意義。該《決定》實實在在的制度安排，更為精細的程序設(shè)計，對市縣政府依法行政提出了更高的要求、作出了科學(xué)的部署和安排，展現(xiàn)了中央政府推進依法行政的強勁力度，也標(biāo)志著我國政府法治建設(shè)的步伐將進一步加快。本文就如何全面扎實抓貫徹落實《決定》提出幾點意見。
一、學(xué)習(xí)領(lǐng)會《決定》，重點是政府及其機關(guān)，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)
《決定》指出：“依法行政重點在基層，難點在基層�！笔锌h兩級政府處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經(jīng)常。其是否依法行政直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的保障和社會法治環(huán)境的形成，進而關(guān)系到黨的依法治國、建設(shè)社會主義法制國家基本方略的實現(xiàn)，關(guān)系到市場秩序管理、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、社會保障體系建設(shè)等政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。自《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，為什么還存在著“依法行政重點在基層，難點在基層”這一問題，主要是市縣兩級政府及其機關(guān)，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認識不到位、法律意識較為淡薄造成的。一是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，在實際工作中，重人治輕法治，工作上，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規(guī)定辦事，定指標(biāo)、下任務(wù)、做決策不注重科學(xué)性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否決”等手段強制推行“長官”意志，下級為了在規(guī)定期限內(nèi)完成指標(biāo)任務(wù)，不得不忽視法律，采取一些非法的行政手段，進而造成工作失誤。二是少數(shù)行政機關(guān)和執(zhí)法人員濫用職權(quán)，把法律賦予的職權(quán)當(dāng)成一種為我所用的“工具”，對自己有利時就執(zhí)行，對自己不利時拋到一邊，我行我素。有些執(zhí)法人員對一些法規(guī)的處罰條款記得很清楚，其他條款模糊不清。因此，全面扎實貫徹《決定》，首先是市縣兩級政府及其機關(guān)，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會。通過學(xué)習(xí)，真正認識到加強市縣依法行政的重要性和緊迫性，牢固樹立依法治理社會，依法管理政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等依法行政和依法治國的觀念，知曉領(lǐng)導(dǎo)干部任職和行政執(zhí)法人員上崗要過“法律關(guān)”、作出行政決策要走“法制門”、制定規(guī)范性文件要經(jīng)“審查口”、行政執(zhí)法要嚴(yán)格責(zé)任制、對行政行為要接受監(jiān)督等要求，明確《決定》對加強市縣政府依法行政提出的充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性、大力提高行政機關(guān)工作人員依法行政的意識和能力、完善行政決策機制、建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度、嚴(yán)格行政執(zhí)法、強化對行政行為的監(jiān)督、增強社會自治功能、加強組織領(lǐng)導(dǎo)八個方面要求，并保證能夠自身行動自覺履行。
實踐證明, 哪個地方的政府和政府領(lǐng)導(dǎo)重視法制建設(shè)，自覺地在憲法和法律、法規(guī)的范圍內(nèi)活動，善于運用法律手段解決問題和矛盾，那個地方依法行政的進程就明顯加快，經(jīng)濟、社會各項事業(yè)就發(fā)展得比較順利。哪個地方的政府和政府領(lǐng)導(dǎo)不重視法制建設(shè)，不重視運用法律手段解決問題和矛盾，那個地方依法行政的狀況就不盡如人意，經(jīng)濟、社會各項事業(yè)的發(fā)展也勢必受到影響，許多問題久拖不決，而且政府領(lǐng)導(dǎo)一旦變動，各項工作就會發(fā)生比較大的起伏”。所以，認真扎實抓好《決定》的貫徹落實，關(guān)鍵在于市縣兩級政府及其機關(guān)、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對《決定》的“熱衷程度”，這就要求學(xué)習(xí)領(lǐng)會《決定》，要抓住市縣兩級政府及其機關(guān)這一重點，突出領(lǐng)導(dǎo)這一關(guān)鍵，使其充分了解《決定》，提高對貫徹《決定》、推進市縣政府依法行政重要性的認識，恪盡職守，身體力行，依法履行職責(zé)，在全面推進依法行政方面帶好頭、負起責(zé)，扎扎實實做好各項政府工作。這樣，才能保證加快建設(shè)法治政府這一目標(biāo)的實現(xiàn)。否則，貫徹落實《決定》又成了政府法制部門的重要工作了。
二、加強制度建設(shè)，重點是健全及其規(guī)范，關(guān)鍵是落實
制度建設(shè)是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)和前提。近些年來，隨著依法治國、依法行政的不斷深入，制度建設(shè)取得了巨大成績。特別是《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，各地十分重視制度建設(shè)工作，用制度來管權(quán)、管事、管人，用制度來規(guī)范、約束和引導(dǎo)行政機關(guān)的行為，防止濫權(quán)專斷，用制度來提高行政工作的質(zhì)量和效率，已收到了很大成效。如我市在行政決策方面建立了杭州市人民政府工作規(guī)則、杭州市人民政府關(guān)于進一步完善全市經(jīng)濟和社會發(fā)展重大事項行政決策規(guī)則和程序、關(guān)于我市涉及群眾切身利益的行政事項和公共政策事前公示規(guī)定、重大決策聽證制度、杭州市政府法律顧問制度、杭州市政府規(guī)章制定辦法、杭州市政府立法計劃項目立項辦法、立法工作責(zé)任制（試行）、關(guān)于開展市政府規(guī)章立法后評估工作的若干意見、杭州市部門規(guī)范性文件審查辦法等等，在行政執(zhí)法方面建立了行政許可工作制度、行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格制度、行政執(zhí)法人員法律知識培訓(xùn)考核制度、宣傳法律法規(guī)規(guī)章制度、行政執(zhí)法檢查制度、法定執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法審核制度、行政執(zhí)法聽證制度、行政執(zhí)法訴訟案件出庭應(yīng)訴制度、行政執(zhí)法案卷評查制度行政執(zhí)法投訴舉報和回訪制度、行政執(zhí)法備案制度、行政執(zhí)法統(tǒng)計報告制度、行政執(zhí)法評議考核制度、行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等十六項制度�？梢哉f，現(xiàn)在各地政府及其機關(guān)制度建設(shè)在制度體系上設(shè)置不盡相同、內(nèi)容上各有特色、數(shù)量上有多有少，對推動市縣政府依法行政起到了積極的作用。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清楚地看到，各地所制度設(shè)置科學(xué)性還有待于進一步研究，制度的建立與依法行政運行機制程序要求是否“匹配”還有待于考證�！稕Q定》在為市縣政府依法行政提出精細的程序設(shè)計的基礎(chǔ)上，作出了科學(xué)的制度安排。如：健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度（市縣政府要建立健全政府常務(wù)會議學(xué)法制度；建立健全專題法制講座制度；建立健全集中培訓(xùn)制度）、完善市縣政府行政決策制度（完善重大行政決策聽取意見制度；推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度；堅持重大行政決策集體決定制度；建立重大行政決策實施情況后評價制度；建立行政決策責(zé)任追究制度）、建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度（完善規(guī)范性文件備案制度；建立規(guī)范性文件定期清理制度）、嚴(yán)格行政執(zhí)法制度（要建立監(jiān)督檢查記錄制度；完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收或者征用等行政執(zhí)法案卷的評查制度；健全行政執(zhí)法人員資格制度；全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，健全民主評議制度）、強化對行政行為的監(jiān)督制度（要完善群眾舉報投訴制度；推行行政復(fù)議人員資格管理制度；要建立健全本機關(guān)政府信息公開工作制度；要建立健全政府信息公開工作考核、社會評議、年度報告、責(zé)任追究等制度）和扎扎實實地推進市縣政府依法行政方面的制度（要建立依法行政考核制度；加快實行以行政機關(guān)主要負責(zé)人為重點的行政問責(zé)和績效管理制度；完善推進市縣政府依法行政報告制度）。因此，認真扎實抓好《決定》的落實，應(yīng)該積極結(jié)合本地實際，全面清理已建立的依法行政工作制度，加強制度設(shè)計的研究工作，按照《決定》制度建設(shè)的要求健全和完善，本著制度不在多而在于精的思路，重點做好本地區(qū)依法行政工作制度統(tǒng)一規(guī)范，克服制度滿天飛、各唱各的調(diào)的現(xiàn)象，確保制度設(shè)置真正起到推進依法行政工作的作用。
健全和完善規(guī)范的制度不是擺設(shè)，關(guān)鍵在于落實�！稕Q定》中指出的“一些行政機關(guān)及其工作人員依法行政的意識有待增強，依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況亟須改變�！边@樣的問題在上級文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中出現(xiàn)可以講是“司空見慣”，究其原因是制度制定與制度執(zhí)行“兩張皮”，“知”與“行”相背離，“有制度不依、執(zhí)行制度不嚴(yán)、違反制度不糾”等現(xiàn)象，在一些地方和單位還不同程度地存在，有的還比較嚴(yán)重。因此，強化措施、確保各項制度真正落到實處是關(guān)鍵。一是領(lǐng)導(dǎo)干部要做抓制度落實的表率。領(lǐng)導(dǎo)干部是制定和落實制度的主體，制度制定得好不好、執(zhí)行效果如何，領(lǐng)導(dǎo)干部的作用至關(guān)重要。要帶頭強化責(zé)任抓落實，在抓制度落實過程中，必須把任務(wù)進行分解，落實到具體人。要帶頭求真務(wù)實抓落實，帶頭堅持知與行的統(tǒng)一，自覺做到求實、務(wù)實、落實，真抓實干，一抓到底，務(wù)求實效。要帶頭創(chuàng)造性地抓落實。首先要不折不扣，對于制度中規(guī)定的“剛性”要求，必須堅決做到落實不走樣、不變通。同時，制度是發(fā)展的，不是一勞永逸的。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭解放思想、實事求是，與時俱進、開拓創(chuàng)新，善于把上級的制度要求和本地本部門的實際結(jié)合起來，創(chuàng)造性地抓好落實，以制度創(chuàng)新推動工作創(chuàng)新，促進各項工作不斷取得新進展。二是加強宣傳教育，努力形成抓制度落實的文化氛圍。制度意識，對于制度的制定和實施具有重要作用。要采取多種方式，加強制度的教育和宣傳，使全體人員強化“三個意識”（強化制度為本、強化抓落實、強化效益），真正把落實制度作為自覺的行動，主動地、創(chuàng)造性地抓好制度落實。三是強化評比機制，將制度落實納入年度依法行政考核目標(biāo)，根據(jù)自評與依法行政考核小組測評相結(jié)合進行評先評優(yōu)。四是強化監(jiān)督機制，通過依法行政考核小組考察、領(lǐng)導(dǎo)抽查、行風(fēng)監(jiān)督員監(jiān)督與群眾監(jiān)督，形成行政監(jiān)督與社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、機關(guān)監(jiān)督與自我監(jiān)督相結(jié)合的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。五是強化責(zé)任追究，對不按照制度落實執(zhí)行的，根據(jù)情節(jié)輕重給予批評教育、取消評先評優(yōu)資格、行政誡勉等處理。
三、強化行政監(jiān)督，重點是創(chuàng)新層級監(jiān)督，關(guān)鍵是到位
《決定》指出：“市縣政府要在自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機關(guān)依法實施的監(jiān)督的同時，更加注重接受社會輿論和人民群眾的監(jiān)督�！背浞职l(fā)揮社會監(jiān)督的作用對于推進市縣政府依法行政起到了積極的作用不容置疑，政府及其機關(guān)違法行政而受到人民群眾的檢舉、新聞媒體的反映，那是因為政府層級監(jiān)督不到位造成的。目前，人們對政府層級監(jiān)督的認識還存在一定誤區(qū)，同其實際上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用之間還存在很大的差距。一提到健全和加強法制，往往認為就是加快完善立法，而忽視法制監(jiān)督；一提到重視和加強法制監(jiān)督，往往又只注意發(fā)揮行政機關(guān)外部監(jiān)督和內(nèi)部專門監(jiān)督的作用，而忽視行政機關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督。事實上，在加強政府法制建設(shè)、實行科學(xué)民主決策、堅持依法行政，加強行政監(jiān)督三個方面中，加強和完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督，是一項大量的、經(jīng)常性、成本最低、最具實效性的環(huán)節(jié)。立足于政府自身建設(shè)的需要,創(chuàng)新并保證政府層級監(jiān)督落實到位也是必不可少的。
眾所周知，各級人民政府內(nèi)部層級監(jiān)督制度就是各級人民政府、政府各行政機關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和《組織法》規(guī)定而產(chǎn)生的上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員的行政主體和行政行為進行的監(jiān)督，是包括對抽象行政行為和具體行政行為以及有關(guān)制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。它包括：市政府對縣、區(qū)政府的監(jiān)督以及對所屬部門和本行政管轄區(qū)域內(nèi)與其部門平級并實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門的監(jiān)督；上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督；行政機關(guān)對其內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其直屬、委托等單位的監(jiān)督；行政機關(guān)對本單位、本系統(tǒng)工作人員的監(jiān)督。行政機關(guān)的層級監(jiān)督雖然有自身的缺陷，如監(jiān)督的公正性、有效性等，都因為監(jiān)督機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)之間的無法擺脫的利害關(guān)系而受損。但是，行政機關(guān)監(jiān)督也有其優(yōu)點，如具有較高的效率，給行政機關(guān)一個自我糾錯的機會，從而提高行政機關(guān)在社會公眾面前的權(quán)威，從而進一步提高行政機關(guān)行使職權(quán)的有效性。因此，各級政府要實現(xiàn)“建設(shè)法治政府”這一目標(biāo)，必須強化行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督，在全面推進依法行政的過程中克服自身的不足，使行政機關(guān)作出的行政行為始終得到有效地監(jiān)督。
強化行政監(jiān)督工作，作為市縣政府，除了要自覺接受黨委、人大的監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督和司法監(jiān)督，接受社會輿論和群眾監(jiān)督，重點是創(chuàng)新層級監(jiān)督。一是從立法的高度對行政層級監(jiān)督的有關(guān)問題進行明確，保證行政層級監(jiān)督的權(quán)威性。立法明確規(guī)定行政層級的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運用等有關(guān)問題，即應(yīng)明確各級政府和行政機關(guān)實施層級監(jiān)督的主體由哪個部門擔(dān)任，對行政執(zhí)法機關(guān)的哪些方面進行監(jiān)督，采取何種方式監(jiān)督以及對被監(jiān)督單位不服從層級監(jiān)督可以采取何種懲罰措施，以及與之相配套的各項規(guī)章制度，保證行政層級監(jiān)督的順利開展工作。二是創(chuàng)新層級行政監(jiān)督體制與機制。一方面，逐步形成監(jiān)察、審計、政府法制監(jiān)督的有機整體。在現(xiàn)有監(jiān)察、審計、政府法制監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可探索一種既有分工，又有協(xié)作的“三合一”的監(jiān)督體制，通過實現(xiàn)監(jiān)督體制網(wǎng)絡(luò)化，克服多部門分散監(jiān)督的弊端，實現(xiàn)監(jiān)督的整體效能。要借鑒國外經(jīng)驗，充分考慮“三個一定”的主張，即“監(jiān)督機關(guān)地位一定要高，權(quán)力一定要大，手段一定要硬”，改變因“位低、權(quán)微，手段弱”而不能實施有效監(jiān)督的現(xiàn)狀。另一方面，要積極實施政府法制監(jiān)督。政府法制監(jiān)督是指縣級以上人民政府依法對轄區(qū)內(nèi)的行政機關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章情況進行監(jiān)督，并對所屬工作部門和下級人民政府不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨橐婪ㄓ枰约m正或者撤銷的一種法律制度。就探索行政層級監(jiān)督新路子而言，經(jīng)過幾年的實踐，政府法制監(jiān)督越來越顯示出監(jiān)督的全面性、整體性和強制性特征。因為，政府監(jiān)督是以政府為主體，以國家現(xiàn)行有效的法律為依據(jù)，以法定職權(quán)為手手段，能夠?qū)崿F(xiàn)對行使行政權(quán)的全面、有效監(jiān)督。政府法制監(jiān)督的主體是縣級以上人民政府；監(jiān)督的內(nèi)容是全部的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為；監(jiān)督的范圍包括行政行為的事前、事中和事后各個階段；在監(jiān)督的效果方面，監(jiān)督機關(guān)有權(quán)糾正或者撤銷不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨�；具體實施部門為縣以上人民政府的法制機構(gòu)。三是大力改善行政層級監(jiān)督部門的設(shè)備技術(shù)條件，充分保證行政層級監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)經(jīng)費，以適應(yīng)行政層級監(jiān)督工作現(xiàn)代化的客觀要求。特別是在交通工具、通訊設(shè)備、調(diào)查取證工具、檢測分析儀器、強制執(zhí)行手段、資料檔案管理設(shè)施等方面，應(yīng)予充分保障，并保持一定的先進性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出�，F(xiàn)在許多行政層級監(jiān)督機關(guān)都存在著不想為、不能為、不作為等問題，其原因之一就是經(jīng)費不足，物質(zhì)技術(shù)條件不適應(yīng)客觀要求，其后果往往是導(dǎo)致職責(zé)不能履行、監(jiān)督不能實施等弊端，實際上這反而增大了社會成本。因此，在財政能力范圍內(nèi)，應(yīng)盡可能保證行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)有足夠的業(yè)務(wù)經(jīng)費和必要的物質(zhì)技術(shù)條件，以提供有效服務(wù)和消滅積案，而作此必要投入所帶來的社會效益和經(jīng)濟效益將是巨大的。同時，要切實加強行政層級監(jiān)督并抓住監(jiān)督到位這一關(guān)鍵。上級部門要監(jiān)督下級部門，本級政府要監(jiān)督下級政府，政府各部門要接受本級政府的工作監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容上，要監(jiān)督國家法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，也包括貫徹落實國家和各級重大行政決策情況的監(jiān)督，各級政府常務(wù)會議、市縣長辦公會議議定事項實施情況的監(jiān)督，人大、政協(xié)議案、提案辦理情況的監(jiān)督，等等。市縣政府尤其是市級行政機關(guān)首先要負起責(zé)任，一級監(jiān)督一級，一級管好一級，確保政府層級監(jiān)督落到實處。
（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
