[ 陸一冰 ]——(2008-9-10) / 已閱39855次
由于《治安管理處罰法》將行政拘留與警告、罰款等處罰形式并列，沒有規(guī)定公民在行政拘留期間應(yīng)該如何救濟(jì)權(quán)利。因為公安機(jī)關(guān)單方面作出的拘留決定不一定正確，可能存在重大的錯誤，即使沒有錯誤，相對人也有權(quán)要求復(fù)議或者提起行政訴訟。但是現(xiàn)行法律對這些問題的規(guī)定并不明確，導(dǎo)致了救濟(jì)途徑被堵塞。被行政拘留的公民只能等行政拘留結(jié)束以后，即恢復(fù)人身自由之后才能提起行政訴訟。
三、我國行政拘留制度存在上述問題的原因
從上文的論述來看，我國《治安管理條例》雖然變更為《治安管理處罰法》，但是其中的行政拘留制度還存在很多問題，甚至存在一些違反憲政原則的現(xiàn)象。當(dāng)然，這些都是表面現(xiàn)象，現(xiàn)行法律之所以出現(xiàn)這些漏洞是有深層次的原因的。筆者經(jīng)過理性分析，認(rèn)為主要是由以下幾點原因造成的：
（一）重打擊、輕保護(hù)
對違法現(xiàn)象進(jìn)行打擊是國家的責(zé)任，也是保護(hù)人民生命財產(chǎn)的必要的手段。但是我國在注重打擊違法行為的過程中，沒有注重相對人權(quán)利的保護(hù)。這一思路反映在《治安管理處罰法》中特別是在行政拘留制度中，就是過分強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)權(quán)力的行使和對違法現(xiàn)象的打擊，而忽略了行政相對人權(quán)利的保護(hù)，特別是在權(quán)利救濟(jì)方面，存在很大的疏漏。
（二）重實體、輕程序
我國一向注重實體正義，而忽略了程序正義。實體正義被執(zhí)法機(jī)關(guān)看作是行使權(quán)力的最終目的，而所謂的程序只是一種手段，忽略了程度的獨立價值。在行政拘留中也表現(xiàn)出了這一傾向，主要是不關(guān)注行政相對人的程序性權(quán)利，如聽證程序的缺失就反映了這一狀況。
筆者認(rèn)為，程序有其獨立的價值，不能僅僅認(rèn)為程序只是一套辦事規(guī)則而已，事實上，只有程序正義才是看得見的正義。在行政拘留中，如果賦予相對人更多的程序性權(quán)利，會使相對人更容易接受處罰決定，滿足其對程序權(quán)利的要求。
（三）重權(quán)力、輕權(quán)利
我國在行政法、刑事立法中往往過于強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，存在“權(quán)力本位”的思想，對權(quán)利的保護(hù)不夠重視。從我國行政拘留制度來看，行政拘留制度強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)行政權(quán)的行使，法律賦予其單方面的決定權(quán)和處分權(quán)，但是法律對于公民的人身自由權(quán)卻視而不見，將行政拘留和警告、罰款并列，沒有突出基本權(quán)利的特殊性。筆者認(rèn)為這是《治安管理處罰法》比較大的疏漏之一，是立法上的一大缺憾。
四、完善我國行政拘留制度的建議
針對我國行政拘留制度中存在的種種問題，筆者認(rèn)為有必要完善我國的行政拘留制度，在此基礎(chǔ)上，體現(xiàn)對行政權(quán)的制約和對公民權(quán)利的保護(hù)。筆者認(rèn)為，在完善行政拘留制度中，應(yīng)該從以下幾個方面入手：
（一）強(qiáng)調(diào)參與原則，賦予聽證權(quán)利
程序正當(dāng)性是現(xiàn)代法治的重要原則之一。“程序的正當(dāng)過程的最低標(biāo)準(zhǔn)是:公民的權(quán)利義務(wù)將因為決定而受到影響時，在決定之前他必須有行使陳述權(quán)和知情權(quán)的機(jī)會�！� 從上述對于行政拘留中存在問題的分析來看，我國行政拘留的程序應(yīng)該作出一定的完善。由于當(dāng)事人只有陳述和申辯的權(quán)利，而沒有要求聽證的權(quán)利，因而使得行政拘留程序的正當(dāng)性質(zhì)大打折扣�！奥犠C制度的本質(zhì)在于給了相對人自衛(wèi)權(quán)利，以抵制行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨�，確保其合法權(quán)益不受侵害�！�
筆者認(rèn)為，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)參與原則，并且賦予相對人啟動聽證程序的權(quán)利。從效率的角度來看，這樣的做法確實會損害效率，但是從正義的角度來看，卻可以使行政拘留制度更能實現(xiàn)正義，避免行政拘留中的“冤假錯案”。
（二）強(qiáng)化司法審查原則
在我國目前的法律制度中，行政拘留行為并不是不會接受司法審查，行政拘留作為行政行為的一種，是具體行政行為，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，相對人可以針對改行為提起行政訴訟。但是，這種審查行為只是事后審查，無法最大程度地補(bǔ)救相對人的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，鑒于人身自由權(quán)的特殊性，不妨引入事前監(jiān)督制度，即公安機(jī)關(guān)在作出行政拘留決定后，應(yīng)由司法官員決定是否允許實施拘留。這樣做的好處，一方面是制約了公安機(jī)關(guān)的權(quán)力，另一方面維護(hù)了相對人的權(quán)利，還能強(qiáng)化司法權(quán)。當(dāng)然，需要說明的是，這種事前審查只是初步審查，一般只審查程序方面是否合法，如果合法，司法官員就簽發(fā)允許執(zhí)行行政拘留的令狀，如果不符合程序，則不予簽發(fā)。而且，此處簽發(fā)令狀的司法官員當(dāng)然不能是事后監(jiān)督即行政訴訟中的法官，兩者應(yīng)該有所區(qū)別。事實上，英美國家就是這樣做的，如美國就有專門的治安法官。這種做法值得我國借鑒。
（三）強(qiáng)調(diào)行政拘留中的比例原則
實踐中出現(xiàn)這樣一種錯誤的做法，即對于刑法的謙抑性，人們已經(jīng)有所認(rèn)識，認(rèn)為能不判刑的就不判刑，能少判刑的就少判刑，人們已經(jīng)摒棄了重刑主義。但是在行政拘留中，人們的思維卻還沒有轉(zhuǎn)變過來，認(rèn)為行政拘留大不了關(guān)二十天，沒有什么大礙。因此，在程序上，處罰實施的程度上，均沒有做到恰當(dāng)?shù)陌才�。筆者認(rèn)為，行政拘留也要適當(dāng)強(qiáng)調(diào)謙抑性，強(qiáng)調(diào)謙抑性并不是說放縱違法行為，而是要貫徹行政法中的比例原則。
比例原則又稱必要性原則或平衡原則，指采取行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的強(qiáng)度必須與被執(zhí)行人違反法律的嚴(yán)重性相適應(yīng)，不能超過必要的限度。在行政法上，無論是制定普遍性規(guī)則的行政活動還是傳統(tǒng)的行政行為，都應(yīng)當(dāng)接受該項原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。比例原則具體包括三個子原則：行政措施對目的的適應(yīng)性原則；最小干預(yù)可能的必要性原則；禁止過分的適當(dāng)性原則。 對于行政拘留中的比例原則來說，就是要強(qiáng)調(diào)違法行為嚴(yán)重性與處罰強(qiáng)度之間的適應(yīng)性，相當(dāng)于行政拘留中的“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則。在實務(wù)中不能僅僅以相對人態(tài)度不好等理由，而動輒關(guān)滿十五天或者二十天。
結(jié)語
行政拘留在法學(xué)界很少被提及，相關(guān)研究成果很少，但是在實踐中暴露的問題又很多，因此有必要對行政拘留制度作深入的分析研究，并且發(fā)現(xiàn)其中的問題，提出解決對策。筆者根據(jù)對僅有的一些資料的查閱，結(jié)合自己在大學(xué)學(xué)期期間積累的知識，對我國行政拘留制度中存在的問題作了一些研究。本文主要的觀點是我國行政拘留制度應(yīng)當(dāng)適當(dāng)重構(gòu)，強(qiáng)調(diào)司法審查原則、參與原則和比例原則，一方面利用行政拘留制度懲罰違法行為，保護(hù)公共利益，但是另一方面也不能忽視了行政相對人的權(quán)利保護(hù)，要做到兩者相均衡。
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