[ 李長健 ]——(2008-9-14) / 已閱28875次
我國“民工荒”問題法律研究
李長健[1] 辛晨[2]
摘 要：我國一向被認(rèn)為廉價勞動力“無限供給“，經(jīng)過20多年的發(fā)展，卻出人意料地大范圍出現(xiàn)”民工荒“，“民工荒”現(xiàn)象已經(jīng)成為危及當(dāng)代中國經(jīng)濟發(fā)展前景的關(guān)鍵問題�！懊窆せ摹眴栴}需要從管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科角度進行分析和探討，特別需要在法學(xué)視野下對“民工荒”問題進行研究。以利益為理論基點，在對“民工荒”現(xiàn)象有所詮釋的基礎(chǔ)上，剖析了“民工荒”現(xiàn)象出現(xiàn)的成因，并構(gòu)建解決“民工荒”問題的路徑選擇。
關(guān)鍵詞：民工荒 權(quán)益荒 制度荒 利益參與 利益和諧 社會責(zé)任
我國20世紀(jì)70年代末開始的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使舊體制下長期以隱性狀態(tài)存在的農(nóng)村剩余勞動力問題顯性化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起、城市化進程的加快以及小城鎮(zhèn)的興起，都為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供了就業(yè)場所�！懊窆こ薄币虼艘焕烁哌^一浪，農(nóng)民工被視為廉價而豐富的資源優(yōu)勢，取之不盡、用之不竭。然而，自從2004年春季以來，我國東南沿海的部分企業(yè)突然遭遇了用工難的困境，有的甚至找不到工，這一現(xiàn)象被稱之為“民工荒”。 昔日門庭若市的招工現(xiàn)場，如今己是門可羅雀�！懊窆こ薄毕颉懊窆せ摹钡霓D(zhuǎn)變事實上向人們發(fā)出了這樣一個警告：中國大陸廉價勞動力“無限供給”的時代已逐步消亡。如今，農(nóng)民工的短缺使得企業(yè)老板和政府官員第一次深刻理解勞動力作為一種稀缺資源的價值。“民工荒”現(xiàn)象暴露出我國社會、經(jīng)濟生活中眾多的深層次矛盾，是值得我們深思和憂慮的。
一、利益邏輯——“民工荒”現(xiàn)象的多維度考量
隨著改革的深化、體制的轉(zhuǎn)換，我國在經(jīng)濟持續(xù)增長、人民生活水平不斷提高的同時，利益格局也在逐步顯現(xiàn)分化，出現(xiàn)了大量的利益主體和利益群體，社會利益關(guān)系更為復(fù)雜，各種利益矛盾隨之增多。利益的追逐是“民工荒”現(xiàn)象凸現(xiàn)的根源，我們通過對利益參與、利益發(fā)展與利益和諧的邏輯進路來解讀“民工荒”現(xiàn)象之所以產(chǎn)生的原因。
（一）利益參與：分析“民工荒”現(xiàn)象的制度性起點
農(nóng)民工是中國重要的政治力、經(jīng)濟力、文化力，是現(xiàn)代城市建設(shè)的主體力量和直接受益者，自身需求決定了他們對利益得失的敏銳感和關(guān)注度。只有充分尊重農(nóng)民工意愿，真正樹立其主體地位，切實保護和落實各項權(quán)利，城市現(xiàn)代化建設(shè)才會擁有源源不斷的力量源泉。但是對于農(nóng)民工較強的流動性和盲目性，城市居民倍感就業(yè)、發(fā)展資源等方面的競爭壓力，因而對其采取排斥的歧視態(tài)度和實施剛性的限制制度，加深了彼此間不可逾越的鴻溝，使作為建設(shè)主力軍的農(nóng)民工不但沒有享受到時代進步的增量利益，反而成為社會改革的犧牲者，甚至連原有的“利益底線”都難以保全，社會演變出現(xiàn)了強勢利益群體和弱勢利益群體、既得利益群體和爭取利益群體之間的對立與矛盾。
從本質(zhì)來說，農(nóng)民工進城的過程即社會融入的過程，也就是在城市中實現(xiàn)利益參與的過程。農(nóng)民工外出的目的性和流入地居留的穩(wěn)定性的加深驅(qū)使農(nóng)民工形成主動參與城市經(jīng)濟社會生活的意識和行動。另一方面，“任何人在任何時候，他的效益都受到其他個體行動的影響”。[1]我國在經(jīng)歷了近三十年改革開放之后，城市居民與農(nóng)民工在利益維度相互交融，城市居民日漸意識到農(nóng)民工的努力和奉獻，雙方的對立情緒得到緩和，各種因素的綜合反應(yīng)使得建立一種相互包容、相互合作的互補性利益參與成為可能。建立利益參與機制，為社會成員提供了利益訴求的平臺，通過制度化、規(guī)范化和法治化實現(xiàn)城市居民和農(nóng)民工的和諧利益表達(dá)，最重要的是形成不同的個人、不同的群體追求自己利益相對均衡的能力，以及相應(yīng)的制度化安排，防范與化解經(jīng)濟社會矛盾與風(fēng)險，形成經(jīng)濟社會發(fā)展的合力。
(二)利益和諧：分析“民工荒”現(xiàn)象的功能性起點
利益關(guān)系是任何社會關(guān)系的核心關(guān)系，要實現(xiàn)各個階層關(guān)系的和諧，其實質(zhì)是實現(xiàn)各個階層之間的利益和諧。[2]不可否認(rèn)，有利益就有利益沖突。在我國目前的大背景下，城市居民與農(nóng)民工之間“死結(jié)”難解、利益碰撞激烈，已嚴(yán)重影響了社會的安定與發(fā)展。農(nóng)民工的無序流動對城市的物質(zhì)供應(yīng)、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、交通運輸?shù)仍斐闪司薮蟮膲毫�，迫使城市居民予以“利益讓渡”，對此他們又會謀求各種手段對農(nóng)民工進行盤剝和壓榨，污名化過程就是其中之一，即一個群體將人性低劣部分強加在另一個群體之上并加以維持的過程，本質(zhì)上這完全是兩個群體之間特定權(quán)力關(guān)系的結(jié)果。臟、亂、差等“劣等人性”就這樣被堂而皇之的強加在農(nóng)民工群體之上。在城鄉(xiāng)差距顯著的引導(dǎo)下，農(nóng)民工對所在城市缺乏認(rèn)同感、責(zé)任感加之個人法律意識淡薄、素質(zhì)低下，屢屢受挫的農(nóng)民工自然會滋生出反社會的心態(tài)，利益失衡逐步加重，兩大群體的社會位置趨于固化。城市居民和農(nóng)民工這兩大利益群體由隱變顯，利益沖突有暗變明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群體的利益觀逐漸突出，如果不采取必要的措施加以疏導(dǎo)防范，將會危及社會的穩(wěn)定和發(fā)展。正如許多學(xué)者所指出的，在一個相互依賴的世界中，必然帶來或存在著一個……共同的、整體的利益問題。[3]生活在社會和集體中的每一個個人都是利益相關(guān)者，大家的利益彼此交織在一起，既相互依賴，又相互制約，成為一個利益共同體。在這一共同體內(nèi)，要么相互合作、彼此協(xié)調(diào)使大家最終都得到更大的利益，要么各顧自己、互不相讓最終使大家都受到一部分損失。建設(shè)和諧新社會自然推動差異利益之間的和諧，反之實現(xiàn)利益和諧又是構(gòu)建和諧社會的保障性取向，也是利益的多維度、多向位發(fā)展的必然要求。
（三）利益發(fā)展：分析“民工荒”現(xiàn)象的認(rèn)同性起點
任何事物都是運動變化著的，利益的實現(xiàn)過程也是動態(tài)的推進。利益發(fā)展可以從兩個方面來加以理解，包括存量利益的增加和增量利益的發(fā)展，當(dāng)前利益的實現(xiàn)和長遠(yuǎn)利益的期待。存量利益和增量利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益相互作用、相互影響，但考慮到在利益結(jié)構(gòu)中所處的地位和作用的差異，同時結(jié)合我國發(fā)展的現(xiàn)狀，強調(diào)在利益實現(xiàn)過程中既要相互兼顧又要突出重點，即高度重視利益發(fā)展的過程也就是對增量利益和長遠(yuǎn)利益的側(cè)重與追求。發(fā)展權(quán)作為人類社會的第三代人權(quán)，不管是從理論淵源還是從發(fā)展過程來看，其核心是要保障各個利益階層和諧共處、共同發(fā)展。隨著農(nóng)民工進城的普及化和城市資源的相對短缺，農(nóng)民工利益獲得的門檻限制也變得更加苛刻。農(nóng)民工進城務(wù)工經(jīng)商的最大需求就在于經(jīng)濟利益的滿足，但并不是付出了勞動就能獲得較為豐厚的收入，多數(shù)從事低層工作的農(nóng)民工只能領(lǐng)取基本滿足自身溫飽需求的收入，更別說寄回家鄉(xiāng)去贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女。作為存量利益、當(dāng)前利益的經(jīng)濟利益都不能夠得到很好的滿足，那就更不用說農(nóng)民工發(fā)展利益的實現(xiàn)。相反，城市居民卻憑借自身得天獨厚的優(yōu)勢實現(xiàn)了利益的持續(xù)發(fā)展，使本身就在起跑線落后的農(nóng)民工陷入更為被動的境地。利益沖突也因此更為凸顯，正如美國社會學(xué)家累文所說的那樣：“無論我們注重群體生活的什么部分，不管我們是考慮國家和國際的政策，還是經(jīng)濟生活，……我們都可以發(fā)現(xiàn)一個復(fù)雜的利益沖突網(wǎng)�！盵4]要緩解利益沖突，實現(xiàn)各個階層的和諧發(fā)展，我們有義務(wù)而且有責(zé)任重視人們特別是弱勢群體利益的發(fā)展，明確發(fā)展權(quán)實現(xiàn)各個階層和諧發(fā)展的重要作用，期待對原有的利益制度進行重新調(diào)整，對人們之間的利益關(guān)系予以重新定位。
利益是關(guān)系到人類社會存在和發(fā)展的基本問題，作為人類一切行為的直接目的和最終取向，賦予俄以人類經(jīng)濟活動為中心所有社會活動全過程的指向性和生命力。基于尋求脫貧致富的經(jīng)濟利益沖動和個人更好發(fā)展機會的精神利益沖動，農(nóng)民工離開了自己貧寒但溫馨的家園，成為城市里的陌生人。但正是由于農(nóng)民工利益滿足程度的低下，“民工荒”現(xiàn)象的產(chǎn)生才不可避免。只有通過各利益階層不同利益關(guān)系和利益訴求的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)不同主體的全面、持續(xù)發(fā)展，“民工荒”問題的解決才能取得實質(zhì)性的突破。
二、實然厘定——“民工荒”現(xiàn)象的成因剖析
對于“民工荒”問題的成因探討，僅從表面上對其問題的出現(xiàn)原因進行分析是不夠的，我們要以法律人的眼光從深層次上對其進行挖掘。追根溯源，制度的構(gòu)建和權(quán)益的保護與人們的利益密切相關(guān)，是農(nóng)民作為社會主體存在的條件，在某種意義也是人類社會其他主體存在的前提條件。因而，從制度和權(quán)益兩方面明晰“民工荒”問題，才能從實質(zhì)上分析得出這個現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，從而為相應(yīng)的對策構(gòu)建奠定厚實的基礎(chǔ)。
（一）“制度荒”：導(dǎo)致“民工荒”現(xiàn)象的根本原因
諾斯認(rèn)為：“制度是一系列被指定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為�！盵5]因此相關(guān)制度的完善與否是特定團體利益能否得到確切保障的必要條件。社會對進城民工的歧視, 各種對農(nóng)村勞動力戶籍、社會保障、教育培訓(xùn)發(fā)展等制度規(guī)定得不健全成為農(nóng)民工流動的障礙。在現(xiàn)行制度的不利設(shè)計下, 農(nóng)民工流動的道路必然會曲折坎坷。
第一，“戶籍制度荒”：凝固城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。戶籍管理制度是在20 世紀(jì)50 年代中后期為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的要求而建立起來的。戶籍制度在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要而積極的作用，然而在目前由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，其與時代發(fā)展的不協(xié)調(diào)和矛盾逐步顯現(xiàn)出來。首先，不同的戶口類別有著不同的福利標(biāo)準(zhǔn)。城市職工憑借城市戶籍可以享受到基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險等福利，而農(nóng)民工則不能獲得。其次，農(nóng)民工不但享受不到一些城市提供的公共產(chǎn)品，而且還得向城市管理部門支付名目繁多的費用。再次，城市為了保護本地市民優(yōu)先就業(yè)，往往限制農(nóng)民工就業(yè)的行業(yè)，使他們只能就業(yè)于一些臟、亂、差的行業(yè)�？傊�，戶籍制度對城市居民和農(nóng)民工的區(qū)別規(guī)定，導(dǎo)致了農(nóng)民工生活以及就業(yè)成本增加，使得農(nóng)民工的進城渠道與機會大為減少。同時這也更加重了城市居民的優(yōu)越感，排農(nóng)、厭農(nóng)情緒過度泛濫，城鄉(xiāng)融合速度進展緩慢。
第二，“社保制度荒”：制約農(nóng)民工合理流動。長期以來，許多地方政府和企業(yè)都具有過度強調(diào)經(jīng)濟增長的嗜好。社會保障制度的實施將導(dǎo)致企業(yè)成本的提高和利潤的減少，這使得一些政府和企業(yè)往往以忽視甚至犧牲社會保障制度的落實與監(jiān)督來獲得較高的收益。從我國目前的現(xiàn)實狀況來看，用工單位尤其是私營企業(yè)一般很少主動為農(nóng)民工辦理社會保險，勞資關(guān)系惡化、招工難現(xiàn)象日益加劇。同時，在醫(yī)療、生育、養(yǎng)老和子女上學(xué)等問題上，社會保障的欠缺不僅加大了農(nóng)民工的生活開支和就業(yè)風(fēng)險，隨之還為城市的健康發(fā)展埋下隱患。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系也很落后，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式仍占主導(dǎo)地位。特別是隨著獨生子女現(xiàn)象的日益普遍，為了贍養(yǎng)和照顧老人，許多農(nóng)民工不得不放棄外出打工的機會，“后顧之憂”將牽制著農(nóng)民工的流動與就業(yè)�？傊r(nóng)民工的流動與就業(yè)已經(jīng)越來越理性化，社會保障的完善與否在農(nóng)民工擇業(yè)中占的比重逐漸加大。
第三，教育培訓(xùn)發(fā)展制度：限制農(nóng)民工發(fā)展?jié)摿Α！懊窆せ摹逼鋵嵅⒉皇呛唵蔚恼泄るy問題，我國是一個擁有13億人口的大國，在一個勞動資源如此豐富的人口大國出現(xiàn)勞動力“荒”，是令人難以置信的�，F(xiàn)在我國城鄉(xiāng)剩余勞動力約在1.5億左右，其中大部分在農(nóng)村。我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)正處于工業(yè)化中期向后期轉(zhuǎn)變的時期，技術(shù)含量高的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將扮演經(jīng)濟增長領(lǐng)頭羊的角色。目前出現(xiàn)的“民工荒”更多的是短期性、局部性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性的問題，農(nóng)民工綜合素質(zhì)的低下難以符合現(xiàn)在乃至今后一段時間內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對民工技能的要求，我國現(xiàn)階段的“民工荒”實質(zhì)來說還是“技工荒”。對于這問題大多數(shù)農(nóng)民工在找工作當(dāng)中已有了清醒地認(rèn)識，許多打工者愿意接受相應(yīng)的崗前培訓(xùn)，但目前培訓(xùn)機構(gòu)多長期培訓(xùn)，課程多而且針對性不強，同時高學(xué)費超出了普通農(nóng)民工的承受能力。由此可知，“民工荒”問題還是得不到徹底解決。培植、挖掘、開發(fā)和利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有勞動力資源，培養(yǎng)長期穩(wěn)定的勞動力隊伍，克服勞動力的盲目流動，成為解決“民工荒”問題的當(dāng)務(wù)之急。
（二）“權(quán)益荒”：導(dǎo)致“民工荒”現(xiàn)象的直接原因
人作為生產(chǎn)力中最活躍的因素，其具有雙重屬性：即自然屬性和社會屬性。如果城市政府和企業(yè)只看到新生代農(nóng)民工的自然屬性，把其簡單地當(dāng)作資源來利用，相反沒有看到其社會屬性，這必然會導(dǎo)致權(quán)益的缺失、保護的不利�！皺�(quán)益荒”的出現(xiàn)進一步導(dǎo)致了任意侵害農(nóng)民工合法權(quán)益現(xiàn)象的出現(xiàn)，隨之而來伴隨的將是“民工荒”問題的普遍化。
第一，“勞動報酬荒”：報酬較低，欠薪嚴(yán)重。農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移是為了獲取較高的收入。當(dāng)他們遷移的成本及所獲得的實際收益接近甚至大于預(yù)期收入時, “民工潮”自然會退卻。目前來說，我國農(nóng)民工工資水平一直偏低, 相對于公務(wù)員、事業(yè)單位工資以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的增長速度其增長是十分緩慢, 十幾年的變化幾乎微乎其微。與此同時, 城市物價水平不斷高漲,尤其是城市的房價不斷飆升，農(nóng)民工工資水平與城市消費水平之間存在嚴(yán)重的不合理。因此，農(nóng)民辛苦勞作賺的錢還不夠負(fù)擔(dān)自身的生活費用，更別說寄回家鄉(xiāng)去贍養(yǎng)父母、撫養(yǎng)子女。此外，在當(dāng)前中央農(nóng)村政策的改革與落實的情況下，糧食價格得到提高，農(nóng)業(yè)稅收已經(jīng)被取消，農(nóng)民的收入確實有了一定的提高。因此，進城打工的收入相對來說并不高,還趕不上在農(nóng)村種地,所以許多青壯年農(nóng)民又選擇了務(wù)農(nóng)種糧，或就近就業(yè)，這也是“民工荒”出現(xiàn)的原因之一。即便如此, 在城市的非正規(guī)部門就業(yè)中, 拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象時有發(fā)生, 在許多地區(qū)還相當(dāng)嚴(yán)重。由于上述種種原因, 相當(dāng)多的農(nóng)民工只好選擇離城回鄉(xiāng)。
第二，“務(wù)工環(huán)境荒”：環(huán)境惡劣、條件低下。務(wù)工環(huán)境包括農(nóng)民工的工作環(huán)境、居住環(huán)境、衛(wèi)生環(huán)境等等。農(nóng)民工在其工作的城市里被邊緣化，受歧視，不能融入城市主流，他們大都就業(yè)于城市的非正規(guī)部門, 這些部門的勞動環(huán)境和勞動條件大多比較差。例如, 用工單位經(jīng)常延長農(nóng)民工的勞動時間, 卻不發(fā)放加班費；農(nóng)民工的勞動強度大, 勞動設(shè)施簡陋, 卻缺乏必要的勞動保護和職業(yè)病、工傷保險等保障等方面的困難。目前，我國每天生產(chǎn)事故導(dǎo)致的死亡數(shù)目平均高達(dá)300多人，一年要死掉十幾萬人，傷殘幾百萬人。進城打工的農(nóng)民工平均死亡率大約為1.5%，傷殘率大約為5%。各種針對農(nóng)民工的歧視性特別規(guī)定使得廣大民工日益感受到歧視和排斥。隨著以人為本的理念的深入, 農(nóng)民工的權(quán)利意識也在不斷增強。打工生活的壓力,人格尊嚴(yán)得不到最起碼的尊重、業(yè)余生活的單調(diào)和貧乏、合法權(quán)益屢屢被侵犯等也讓許多農(nóng)民工對城市生活的向往逐漸冷卻。
第三，“維權(quán)機構(gòu)荒”：機構(gòu)缺失、組織“虛置”。在我國，農(nóng)民權(quán)益之所以得不到有效的保護，其中主要的原因之一就是農(nóng)民利益代表主體缺失。對于處于“弱勢群體”地位的農(nóng)民工我們不禁要問：誰來代表農(nóng)民工？誰來維護農(nóng)民工的合法權(quán)益？在我國，代表工人、婦女、青年人等不同群體的法定組織分別有工會、婦聯(lián)和青聯(lián)，有各種各樣的社團和協(xié)會，就連私營企業(yè)住都有自己的協(xié)會，并且做得很成功，而9億多農(nóng)民卻沒有代表自己利益的組織[6]，更不用說農(nóng)民工了。例如在目前,城市職業(yè)中介機構(gòu)的市場秩序非�；靵y,對于進城的民工來說,花費了大量的金錢、時間往往是竹籃打水一場空，然而對此卻沒有一個相關(guān)機構(gòu)和團體來為農(nóng)民工提供相應(yīng)信息以解決這個問題。因此，應(yīng)迅速建立專門機構(gòu)和相關(guān)團體來維護農(nóng)民工的各項合法權(quán)益。
三、實踐回應(yīng)——“民工荒”問題解決的制度建構(gòu)
“民工荒”現(xiàn)象是一個相當(dāng)復(fù)雜的社會問題，受經(jīng)濟、政治、文化、道德等多因素的影響，同時隨著環(huán)境的演變又被賦予新的內(nèi)容，“民工荒”問題是處在不斷變化發(fā)展之中。盡管如此，我們?nèi)詰?yīng)以法律為視角，基于相關(guān)法學(xué)理論，結(jié)合我國“民工荒”現(xiàn)象的實際情況，對當(dāng)前及預(yù)期問題提出相應(yīng)的制度建構(gòu)，以期能夠?qū)Α懊窆せ摹眴栴}予以適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。
（一）推進制度改革，加速城鄉(xiāng)融合
制度用于抑制人類可能的機會主義行為，它們總是帶有某些針對違規(guī)行為的懲罰措施。人們正是根據(jù)這些規(guī)則來明確可以做什么、不可以做什么，從而形成采取怎樣的行動更為合算的合理預(yù)期。“民工荒”現(xiàn)象的顯現(xiàn)表明我國某些現(xiàn)行制度已不能適應(yīng)時代發(fā)展的需要，制度非均衡已逐步顯現(xiàn)，強烈呼喚著相關(guān)制度的變遷與創(chuàng)新。
第一，正確樹立“以人為本”的觀念�！耙匀藶楸尽蓖怀鲆匀藶橹行摹？档略趯Α叭思词悄康摹彼鞯谋硎鲋�，精確地表達(dá)了這樣的觀點:“這樣行動，無論是對你自己還是對其他任何人，在任何情況下都要把人永遠(yuǎn)作為目的，決不僅僅當(dāng)作手段。”因而，“以人為本”要求社會各界尊重農(nóng)民工的社會地位、保障其合法權(quán)益，使其可以享受社會經(jīng)濟發(fā)展的各項成果、獲得相應(yīng)的補償。第二，推動戶籍制度制度改革。時過境遷，戶籍制度早已經(jīng)失去了其存在的基礎(chǔ),取消對農(nóng)民工的身份歧視，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是必然的選擇。其中最重要的是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的規(guī)定，確定以職業(yè)和居住地作為劃分人口類型標(biāo)準(zhǔn)的新型戶籍制度，加速證件化管理，允許公民自由的選擇生活方式、生活地點以及工作的職業(yè)，逐漸淡化和消除城市戶口背后所附著的利益，使農(nóng)民與城市居民享有同等的國民待遇，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力在全國范圍內(nèi)的自由流動，最終達(dá)到勞動力資源的優(yōu)化配置。第三，完善社會保障體系。世界人權(quán)大會于1993年通過的《維也納宣言》強調(diào)：“所有人權(quán)都是普遍的、不可分割的、相互依存和相互聯(lián)系的�！盵7]社會保障權(quán)作為一項公民的基本權(quán)利，是作為非正式制度的家庭保障功能日趨式微的必然產(chǎn)物。對農(nóng)民工社會保障權(quán)的保護在于減少不公正、不平等和消除貧困，凸顯以權(quán)利為基礎(chǔ)促進發(fā)展，切實確保農(nóng)民工的合法權(quán)益。在我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡以及社會保障體系中各個部分內(nèi)容和要求各不相同，因此，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一建立農(nóng)民工社會保障體系很不現(xiàn)實，要從各地的實際情況出發(fā)，逐步建立保障農(nóng)民工權(quán)益的最低生活保障制度、工傷保障制度、社會救濟制度和養(yǎng)老保險制度。
（二）擺正政府位置，加強執(zhí)法力度
著名法學(xué)家杰里米·邊沁認(rèn)為，政府的職責(zé)就是通過避苦求樂來增進社會的幸福。他確信，如果組成社會的個人是幸福和美滿的那么整個國家就是幸福和昌盛的。[8]特別是作為社會主義國家的政府，對人民利益負(fù)責(zé)是其首要職責(zé)。政府機構(gòu)做出的不符合當(dāng)?shù)乜陀^實際的決策，勢必以傷害人民利益而告終。因而在社會發(fā)展過程中，政府應(yīng)未雨綢繆，對自己準(zhǔn)確定位、適當(dāng)決策，避免陷入尷尬局面的境地。
首先，明確政府在企業(yè)與農(nóng)民工之間的地位。政府作為企業(yè)與農(nóng)民工之間的橋梁，處于居中協(xié)調(diào)地位。政府的主要職能就是制定解決二者之間矛盾、沖突的最低標(biāo)準(zhǔn)和底線，促使其通過協(xié)商、談判等和諧手段來解決二者之間的不和諧。當(dāng)然，農(nóng)民工相對于企業(yè)來說是個弱勢群體，當(dāng)他們之間還沒有達(dá)到絕對的平等時，政府應(yīng)采取向弱者傾斜的政策，協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系。
其次，政府應(yīng)實現(xiàn)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。目前我國大多數(shù)企業(yè)走的仍是勞動密集型經(jīng)濟發(fā)展道路，“民工荒”問題的出現(xiàn)使我們不能再將剩余廉價勞動力作為吸引外資和本地企業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢。政府應(yīng)以“民工荒”問題的出現(xiàn)為契機，逐步強調(diào)并確立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀在我國經(jīng)濟發(fā)展進程中的地位，推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動、資本密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)換，增強企業(yè)的競爭力，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
最后，政府應(yīng)加大勞動執(zhí)法監(jiān)督力度。亞里士多德曾說過“法治應(yīng)包含兩重意義；已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律�！盵9]國家制定法律，就是要在社會生活中得到遵守和執(zhí)行，否則將變成一紙空文。因此，高度重視執(zhí)法，也是現(xiàn)代社會實現(xiàn)法治國家的必然要求。政府要將勞動關(guān)系納入法制化軌道進一步加強勞動監(jiān)察力量，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處侵害勞動者權(quán)益的違法違規(guī)行為，并采取有針對性的處罰措施。對個別惡性違法違規(guī)案件,還要在新聞媒體上予以曝光。對于侵害民工權(quán)益的行為，將對其予以經(jīng)濟上的制裁與輿論上的壓力。
（三）提升企業(yè)社會責(zé)任，完善治理結(jié)構(gòu)
如體現(xiàn)在自然人身上的雙重人格一樣，作為市場經(jīng)濟中的主體，企業(yè)也同樣體現(xiàn)著雙重人格——“經(jīng)濟人”與“道德人”。企業(yè)作為一種道德共同體，在市場競爭活動中，不僅扮演者理性“經(jīng)濟人”角色追求自身利潤最大化，同時也扮演著理性“道德人”角色尋求整個社會利益的最大化。“民工荒”問題的解決需要企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。
第一，企業(yè)道德責(zé)任的提升。按照休謨所分析的，“一個善良的動機是使一種行為成為善良的必要條件”。 [10]企業(yè)之所以會盲目為了經(jīng)濟效益，實施侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的行為，其根本上都是源于企業(yè)自律的失靈和企業(yè)誠信的缺失，是經(jīng)營者道德責(zé)任感的弱化。承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，特別是認(rèn)真地對農(nóng)民工權(quán)益負(fù)責(zé)任，是企業(yè)“天然”的義務(wù)和企業(yè)家應(yīng)有的 “良心”，企業(yè)和企業(yè)家有責(zé)任善待、關(guān)愛農(nóng)民工，本著平等并適當(dāng)照顧弱勢農(nóng)民工利益的原則簽定勞動合同，維護他們的權(quán)益。
第二，企業(yè)管理者素質(zhì)的提高。企業(yè)的經(jīng)營管理者作為企業(yè)的掌舵手，是企業(yè)各項活動意志的決策者和發(fā)布者，因此企業(yè)管理者素質(zhì)的提高是解決“民工荒”問題的關(guān)鍵。目前企業(yè)在注冊時對企業(yè)的注冊資本、經(jīng)營場所、公司名稱等相關(guān)事項都有明確地認(rèn)定規(guī)范制度，但卻忽略了作為必備成分的企業(yè)經(jīng)營管理者。為了有效地對經(jīng)營管理者的能力進行有效的評定，避免經(jīng)營者的良莠不齊，我們應(yīng)給經(jīng)營者設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻，即建立科學(xué)的評價體系。對企業(yè)經(jīng)營管理者的工作績效進行客觀公正的考核評價，可以為其選拔、激勵、監(jiān)督機制的形成提供科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。
第三，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工在企業(yè)中一般居于弱勢地位，缺乏主人翁意識，因此完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，改變勞資關(guān)系力量對比成為當(dāng)務(wù)之急。我國新《公司法》雖然設(shè)置了職工代表董事制度，但尚不完善，結(jié)合當(dāng)前國情，我們應(yīng)在法律法規(guī)中明確規(guī)定對于雇用農(nóng)民工的企業(yè)職工代表中農(nóng)民工的人數(shù)底線，從企業(yè)內(nèi)部治理機制上保證農(nóng)民工應(yīng)有的發(fā)言權(quán)。同時為了保持農(nóng)民工代表的獨立性，避免依附或屈從于企業(yè)的壓力，農(nóng)民工代表應(yīng)由全體職工選舉產(chǎn)生，而不應(yīng)由資方指定，并應(yīng)規(guī)定資方無正當(dāng)理由不能解雇職工董事，從而有利于勞資雙方形成穩(wěn)定的合作關(guān)系，便于企業(yè)的長效發(fā)展。
（四）培養(yǎng)保護意識，提高自身素質(zhì)
“民工荒”問題的解決不僅需要政府、企業(yè)和社會中間層等各主體多方位的努力與改進，同時作為這個舞臺上的主角——農(nóng)民工自身不能僅僅出于被動的被保護狀態(tài)，充分徹底解決“民工荒”問題不僅是農(nóng)民工自身的權(quán)利，同時也可以理解為這是農(nóng)民工自身對自己的“責(zé)任”，因此農(nóng)民工應(yīng)在社會各界的援助下，盡自己最大的能力、靠堅實的決心、采取各種措施保護自身權(quán)益。
在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)日新月異、生產(chǎn)設(shè)備的更新和生產(chǎn)工藝的變革都非常迅速的今天，鄧小平指出：“勞動者只有具有較高的科學(xué)文化水平，豐富的生產(chǎn)經(jīng)驗，先進的勞動技能，才能在現(xiàn)代化的生產(chǎn)中發(fā)揮更大的作用�！盵11]因此，對于當(dāng)前出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象，農(nóng)民工也應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識。“民工荒”問題的實質(zhì)在很大程度上是技能型工人的缺失，是“有人沒事干”和“有事沒人干”兩種現(xiàn)象的極端顯現(xiàn)，這正是目前工作難度和勞工素質(zhì)雙重差異的結(jié)果，也是目前勞動力市場的真實寫照。所以，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)明確，當(dāng)他們打道回家的時候，不僅意味著自己對“進城”的放棄，同時在某種程度上也意味著他們是被產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)發(fā)展和素質(zhì)提高的浪潮淘汰了。民工“回流”，不是自動離棄造成的荒缺，而是被動淘汰后的黯然退出。只是在他們退出之后，高素質(zhì)的、能滿足現(xiàn)實需求的民工尚未及時補上。所以，“民工荒”應(yīng)該是就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一次崗位震蕩，是“結(jié)構(gòu)荒”，是“偽民工荒”。因此，在充分認(rèn)識“民工荒”實質(zhì)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民工應(yīng)從自身做起，首先應(yīng)利用廣播、電視、報刊等新聞媒體，學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)知識，切實了解自己的權(quán)利義務(wù)以及維權(quán)手段，培養(yǎng)自我保護意識，在全社會形成知法、守法、護法的良好氛圍。其次，農(nóng)民工應(yīng)以提高自身素質(zhì)為最終目標(biāo)。農(nóng)民工可以通過多種途徑積極參加各級機構(gòu)和部門開辦的培訓(xùn)機構(gòu)，在提高自身文化素質(zhì)的同時，更應(yīng)提升自身的業(yè)務(wù)技能，不能滿足于現(xiàn)狀，在工作中不斷通過學(xué)習(xí)來充實自己，為“民工荒”問題的解決構(gòu)建強大的基礎(chǔ)力量。
（五）設(shè)立中間層，緩和對立矛盾
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