[ 魏勇 ]——(2008-9-20) / 已閱52840次
試論行政法的基本原則
魏 勇
在行政執(zhí)法中，不少執(zhí)法人員往往只重視具體法律規(guī)范的適用，而較為忽視行政法基本原則的正確理解和適用，其結(jié)果是“只見樹木，不見森林”，導(dǎo)致了行政執(zhí)法上的不適當(dāng)和偏差，影響了行政管理目的的真正實現(xiàn)。因此，研討行政法的基本原則，并以此指導(dǎo)行政執(zhí)法實踐具有現(xiàn)實意義。
一、法律原則的概念及其意義
“原則”一詞來自拉丁語（principium）,其語義是“開始、起源、基礎(chǔ)”。在法學(xué)中，法律原則是指“可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則”[1]法律原則、法律規(guī)則和法律概念是法的三大基本要素。
研究法律原則具有重要的現(xiàn)實意義。第一，適用范圍廣。法律規(guī)范由于內(nèi)容具體明確，它們只適用于某一類型的行為，而法律原則的每一個原則都是在廣泛的、現(xiàn)實的或設(shè)定的社會生活和社會關(guān)系中抽象出來的某一類行為、某一法律部門甚至全部法律體系均通用的價值標(biāo)準(zhǔn)，其適用范圍比法律規(guī)范廣泛得多。第二，宏觀上的指導(dǎo)性。即在較大的范圍和較長的過程中對人們的行為有方向性的指導(dǎo)作用。第三，穩(wěn)定性強(qiáng)。我們知道，現(xiàn)實社會是千姿百態(tài)的，千變?nèi)f化的，任何法律不能也不可能窮盡所有的社會生活和社會關(guān)系，否則會導(dǎo)致法律的朝令夕改。在當(dāng)代中國，已經(jīng)形成了海量的法律法規(guī)，據(jù)統(tǒng)計，中國的法律法規(guī)已達(dá)到6億多字，顯然這是任何人都不可能全部掌握的。但是，相對法律規(guī)范而言，法律原則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性有助于維護(hù)社會生活和社會關(guān)系的相對穩(wěn)定，這種穩(wěn)定性在一定時期內(nèi)不會因時間的推移而發(fā)生大的變化，因而，從這個意義上講，法律原則是學(xué)習(xí)法律的方法論，在個案的處理上，我們可能找不到現(xiàn)成的法律規(guī)范，但卻可以從法律原則中找到解決問題的鑰匙，起到以不變應(yīng)萬變的作用。“即使在行政法比較健全的西方，行政法的基本原則依然是解決行政爭議，彌補(bǔ)行政法律規(guī)范漏洞的重要方式”。[2]
二、行政法基本原則的邏輯起點
在論及行政法的基本原則前，我們不能回避基本原則的概念。所謂基本原則，是指“整個法律體系或某一法律部門所適用的，體現(xiàn)法的基本價值的原則，如憲法所規(guī)定的各項原則”。行政法的基本原則，是行政法最基本的法律準(zhǔn)則。這就是行政法基本原則的“基本”屬性。行政法的基本原則是用來指導(dǎo)行政法規(guī)范實施的準(zhǔn)則，是一種比較宏觀和抽象的指導(dǎo)性準(zhǔn)則。
行政法的基本原則不是某一行政法領(lǐng)域的具體原則，如行政處罰法中的處罰法定原則、處罰公正公開原則、過罰相當(dāng)原則、一事不再罰原則、處罰與教育相結(jié)合原則等。它是一國行政法中第一層次的、最基本的原則，與某一行政法領(lǐng)域的具體原則相比，行政法的基本原則屬于上位原則，某一行政法領(lǐng)域如行政處罰的原則屬于下位原則，在行政處罰上，我們除了要遵循行政處罰的原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循處在上位的行政法基本原則。
行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價值觀念的準(zhǔn)則。那么，行政法的的基本原則應(yīng)包括哪些呢？有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政合法性原則和行政合理性原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則可以概括為三個方面：行政合法性原則、行政合理性原則、監(jiān)督行政原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)為合法性原則、民主性原則、及時救濟(jì)原則和統(tǒng)一原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政法治原則、適度性原則、互動性原則、程序性原則、責(zé)任行政原則�？梢�，我國行政法學(xué)界對行政法的基本原則尚存在諸多不同觀點，在內(nèi)涵上既有交叉重疊又有所區(qū)別。筆者認(rèn)為，這種不同是正常的，因為，學(xué)者們對行政法的基本原則作的是一種理論上的選擇，會因思維路徑的不同而不同。當(dāng)然，在不同觀點中也會存在一個相對最佳的問題，由此，就必然涉及到行政法基本原則的邏輯起點問題，即從什么角度和視角去發(fā)掘行政法的基本原則問題。
行政法作為一國憲法之下的部門法進(jìn)入人們的視野，僅僅是近代以來的一個法律現(xiàn)象。從早期西方的行政法治發(fā)展歷程來看，最初行政機(jī)關(guān)只是被動、消極地遵從議會制定的法律，充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕钡慕巧�，但隨著科學(xué)的進(jìn)步，社會關(guān)系日益復(fù)雜，各種矛盾逐步加深，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會問題不斷出現(xiàn)，市場出現(xiàn)失靈，需要政府制定各種管理措施、實施積極的管制政策來加強(qiáng)對社會生活的干預(yù)程度，消極行政開始轉(zhuǎn)向積極行政。于是，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)獲得了空前的擴(kuò)張，與公民權(quán)利零距離的接觸面越來越大，將公民從搖籃到墳?zāi)沟娜^程基本上納入行政權(quán)的控制之下。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面后果出現(xiàn)，過度規(guī)制又影響了經(jīng)濟(jì)自由，束縛了社會發(fā)展，而且政府管得過多導(dǎo)致政府什么都在管什么都沒管理好的尷尬局面。70年代后政府開始重新定位，變無限行政為有限行政，開始分權(quán)于社會，還權(quán)于老百姓，可以毫不夸張地說，現(xiàn)代行政法治的歷史正是一部政府不斷放松規(guī)制，還權(quán)于民的歷史。因此，有限且必須是有效的行政權(quán)是現(xiàn)代行政法所關(guān)注的最基本的問題，它成為構(gòu)建現(xiàn)代行政法基本原則的邏輯起點。
基于以上認(rèn)識，現(xiàn)代行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下要求：第一，權(quán)力制約；第二，權(quán)利保障；第三，富有效率；第四，繁簡適當(dāng)。行政法被稱為“動態(tài)的憲法”，因此，權(quán)力制約和權(quán)利保障是行政法治的必有內(nèi)涵，是有限行政的不同方面，權(quán)力制約針對的是政府公權(quán)力，權(quán)利保障針對的是行政管理相對人的私權(quán)利。富有效率是有效行政的同義表述。繁簡適當(dāng)是針對行政法的基本原則的數(shù)量和用語而言，只有繁簡適當(dāng)才能言簡意賅地表示基本原則的內(nèi)涵。從上述四個要求出發(fā)，筆者認(rèn)為，將“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”定位為行政法的基本原則較為妥當(dāng)。其中，合法行政原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則屬于權(quán)力制約的范疇，合理行政、程序正當(dāng)、誠實守信原則屬于權(quán)利保障的范疇，高效便民屬于富有效率的范疇。此外，這六項原則比起其他學(xué)術(shù)觀點，文字表述更加精妙，內(nèi)涵更加明晰。
三、行政法的基本原則
（一）合法行政原則
“合法行政”是行政法的首要原則，其他原則可以理解為這一原則的延伸。合法行政原則主要由三層意思構(gòu)成：第一，行政機(jī)關(guān)實施行政管理要嚴(yán)格依法進(jìn)行。換句話說，行政機(jī)關(guān)實施的管理行為是由法律事先設(shè)定好了的，行政機(jī)關(guān)只能按法律的規(guī)定去辦事，而不能隨意超越法律規(guī)定，否則就構(gòu)成行政違法。我們知道，在民事活動中，當(dāng)事人享有較多的意思自治和契約自由，所以從這個意義上來說，合法行政原則是行政行為區(qū)別于民事行為的主要標(biāo)志；第二，合法行政中的“法”法律淵源表現(xiàn)為法律、法規(guī)和規(guī)章。即行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。此外，在處理法律、法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系時還應(yīng)當(dāng)堅持法律優(yōu)位和法律保留原則，法律優(yōu)位是指上位階的法律規(guī)范的效力高于下位階法律規(guī)范的效力，各層級的法律規(guī)范之間必須保持統(tǒng)一與和諧，例如，國務(wù)院制定的行政法規(guī)不得與人大及其常委會制定的法律相抵觸，稅務(wù)總局制定的部門規(guī)章不得與國務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸；法律保留是指凡屬于憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，或者只能由法律作出規(guī)定，或者在法律有明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。例如，稅收征管法是人大常委會制定的法律，由于征管法有授權(quán)規(guī)定，實施細(xì)則由國務(wù)院制定，因而國務(wù)院可以制定稅收征管法實施細(xì)則這樣的行政法規(guī)。假如征管法沒有授權(quán)規(guī)定，則國務(wù)院就不能制定實施細(xì)則；第三，行政機(jī)關(guān)必須遵守“法無明文規(guī)定即禁止”。即沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。從這一角度來看，合法行政原則實際上是公民權(quán)利本位觀、政府義務(wù)本位觀在行政法上的具體展現(xiàn)。我們知道，在現(xiàn)代法治社會，國家的一切權(quán)力屬于人民。例如，我國憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。而人民通過選舉人民代表來組成人民代表大會，人民代表大會的重要職責(zé)之一就是立法，通過立法來授權(quán)政府在何種范圍內(nèi)以何種方式來進(jìn)行公共管理。如果在立法上某項權(quán)力并未授權(quán)給政府行使，那么該項權(quán)力依然在人民手中。打個比喻，假如人民的所有權(quán)力共有100項，通過立法授權(quán)給政府行使60項，余下的40項權(quán)力仍然屬于人民而不屬于政府。所以，當(dāng)法律、法規(guī)和規(guī)章沒有明文規(guī)定時，行政機(jī)關(guān)不得作出侵益行政或者實施干涉行政來影響相對人的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，由此，行政訴訟中，我們便不難理解為什么規(guī)范性文件對人民法院不具有法律意義上的拘束力，只能作為審理案件的“參考”。
（二）合理行政原則
“合理行政”的主要含義是行政決定應(yīng)當(dāng)具有理性，屬于實質(zhì)行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動。這里的理性是最低限度的理性，是指行政決定應(yīng)當(dāng)具有一個正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)并且能符合科學(xué)公理和社會道德。合理行政原則包括：第一，公平公正。行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視；第二，考慮相關(guān)因素。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，例如，稅務(wù)執(zhí)法人員在實施行政處罰時不能因為相對人陳述申辯而加重處罰；第三，符合比例。比例原則的基本涵義是指行政主體實施行政行為時應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，如果為了實現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使該不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。也就是說，行政機(jī)關(guān)所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。比例原則是行政法中非常重要的原則，有不少學(xué)者甚至將其作為行政法的基本原則之一。比例原則由德國行政司法判例最初確立。有些國家將此原則在法律中予以明確規(guī)定�！逗商m行政法通則》第三章第四條規(guī)定，某個行政命令對一個或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果，這一不利后果須與命令的目的相當(dāng)。《葡萄牙行政程序法典》第五條規(guī)定，行政當(dāng)局的決定與私人權(quán)利或受法律保護(hù)的利益有沖突時，可在對擬達(dá)致的目標(biāo)系屬適當(dāng)及適度的情況下，損害這些權(quán)利與利益。比例原則在大陸法系國家的行政法中有極為重要的地位，在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程度地體現(xiàn)。有的學(xué)者作了更廣泛的解釋，認(rèn)為比例原則包含下述三個子原則：1、適當(dāng)性原則。行政行為對于行政目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹?、必要性原則，又稱最溫和原則。行政行為應(yīng)以達(dá)到行政目的、目標(biāo)為限，不能給相對人造成過度的不利影響。3、相當(dāng)性原則。行政主體采用的方法對相對人造成的損害不得與實現(xiàn)之目的顯失均衡，應(yīng)慎重權(quán)衡其目的達(dá)到的利益與侵及相對人的權(quán)益二者之間孰輕孰重。筆者曾在中國稅網(wǎng)上見到這樣一個案例：2004年3月，某市稅務(wù)機(jī)關(guān)對該市某紙品廠依法進(jìn)行納稅檢查，發(fā)現(xiàn)該廠未按規(guī)定期限繳納稅款，遂責(zé)令其限期繳納。該廠逾期仍未繳納，稅務(wù)機(jī)關(guān)決定對其采取強(qiáng)制措施，依法查封該廠30噸成品紙杯。該廠提出，該批紙杯即將發(fā)往購貨單位，如果被查封導(dǎo)致不能按期發(fā)貨，企業(yè)將承擔(dān)巨大違約損失。該廠要求稅務(wù)部門變更執(zhí)行措施，劃扣賬上存款或查封其他產(chǎn)品。因稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員以往在稅收檢查中曾同該廠負(fù)責(zé)人發(fā)生過沖突，因此不予變更執(zhí)行措施，該廠遂向法院提起訴訟。稅務(wù)機(jī)關(guān)辯稱，其執(zhí)法并無過錯，這批紙杯本屬該廠所有，查封這批紙杯，也是法律賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力，并未超越法律、違法行政。雖然從合法行政角度來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)的查封行為是合法的，但是，對于稅務(wù)機(jī)關(guān)來講，此時存在多種方式可以實現(xiàn)追繳稅款的行政管理目的：一是查封該批紙杯；二是查封其他產(chǎn)品；三是劃扣賬上存款。顯然，劃扣賬上存款或者查封其他產(chǎn)品對該紙品廠造成的損害要小，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)采取對納稅人利益損害最大的查封有合同在身的紙杯行為是有悖于合理行政原則的，雖然，該案在行政訴訟中，稅務(wù)機(jī)關(guān)不會敗訴，因為法院只對“合法性”進(jìn)行審查，但如果該案提起行政復(fù)議的話，上級稅務(wù)機(jī)關(guān)將會基于“合理性”考慮，作出撤銷或者變更該具體行政行為的復(fù)議決定。由此可見，“合理行政”原則是對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和執(zhí)法能力的較高要求，真可謂“合法誠可貴，合理價更高”。
在行政執(zhí)法中，我們要正確處理好合法行政與合理行政的關(guān)系，一方面，我們必須認(rèn)識到，合法行政是前提，是基礎(chǔ)，只有在合法行政的前提下，才能談合理行政；另一方面，我們在堅持合法行政時，也不能忽視合理行政的重要性。那種只顧合法行政不顧合理行政或者只顧合理行政不顧合法行政的觀念和做法都是錯誤的，我們要在執(zhí)法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”現(xiàn)象發(fā)生，切實提高依法行政水平。
（三）程序正當(dāng)原則
“正義不僅應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得見的方式實現(xiàn)”。這個看得見的方式就是“程序正義”。所謂程序的正義就是對程序施加了道德標(biāo)準(zhǔn)和要求，符合一定的道德標(biāo)準(zhǔn)的程序才能叫做符合程序正義的程序。美國著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰•羅爾斯在其名著《正義論》中將程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義和純粹的程序正義。他說，在純粹程序正義中，不存在對正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷兀浣Y(jié)果也會是正確的或公平的，無論他們可能會是一些什么樣的結(jié)果。他舉例說，如果在沒有得利期望、自愿進(jìn)行、無人欺騙的情況下進(jìn)行的賭博，最后一次賭博后所有參賭的全部現(xiàn)金的任何一種分配結(jié)果都是公平的。[3]所以，只要程序設(shè)計得公平，人們就會認(rèn)為這個結(jié)果是公正的，而不管事實上結(jié)果公正與否�？梢�，程序公正具有獨(dú)立于實體公正的價值。西方的程序公正理論，其實就是兩個核心：一個是英國的自然正義理論，一個是美國在憲法中強(qiáng)調(diào)的正當(dāng)法律程序。自然正義理論有兩處基本準(zhǔn)則：一是任何人都不能當(dāng)自己案件的法官；二是所有法官必須同時聽取原告和被告的陳述。這說明在實現(xiàn)正義活動中，參與者更加關(guān)注的是被對待的方式和過程，而不是被對待的結(jié)果。美國憲法第五條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”。那么程序正義應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或者應(yīng)當(dāng)確立哪些審查標(biāo)準(zhǔn)呢？這實際上是個很難科學(xué)界定的問題，有的學(xué)者給出了六項標(biāo)準(zhǔn)：參與、中立、對等、理性、自治、及時終結(jié)。[4]有的學(xué)者給出了九項標(biāo)準(zhǔn)：參與性、正統(tǒng)性、和平性、人道性及尊重個人尊嚴(yán)、不侵犯個人隱私、協(xié)議性、公平性、理性、及時性。[5]還有的學(xué)者概括為程序的合法性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性和結(jié)果的合理性等。[6]可見，程序正義應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或者應(yīng)當(dāng)確立哪些審查標(biāo)準(zhǔn)還是個很難科學(xué)界定的問題，實際上，程序正義的獨(dú)立價值和意義更多地在于人們只要具有這樣的觀念和意識。就行政執(zhí)法來講，程序正當(dāng)原則應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)容：第一，政府信息公開。行政機(jī)關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。如果政府有關(guān)信息不公開，那么，相對人的聽證權(quán)和參與權(quán)就會形同虛設(shè)，因為相對人會因不知情而無法有效參與，從而導(dǎo)致法律由少數(shù)人壟斷，形成法治上的霸權(quán)主義；第二，聽取意見。即在作出行政決定前，要注意聽取公民、法人和其他組織的意見。如果行政機(jī)關(guān)不注重聽取意見，行政決定勢必會導(dǎo)致片面和武斷，因此行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前要有“兼聽則明，偏聽則暗”的氣度和胸懷；第三，要遵循回避原則。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。這是“任何人都不能當(dāng)自己案件的法官”在行政執(zhí)法中的必然要求，例如，稅收征管法規(guī)定，稅務(wù)人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者稅收違法案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避；第四，要保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。筆者親歷這樣一個案例：某納稅人擅自銷毀了帳簿，縣國稅局根據(jù)稅收征管法第35條的規(guī)定，對其應(yīng)納稅額進(jìn)行了核定，在未聽取納稅人意見的情況下，直接向納稅人送達(dá)了《稅務(wù)處理決定書》，責(zé)令該納稅人依核定繳納稅款2萬元，納稅人簽收《稅務(wù)處理決定書》后認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)核定稅額偏高，并出示了一些相反的證據(jù)，對稅務(wù)機(jī)關(guān)未聽取其異議直接下達(dá)處理決定表示強(qiáng)烈不滿，最后納稅人不服提起了行政復(fù)議。在這個案件中，筆者認(rèn)為，雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)的核定稅額的行為合法，事實也是清楚的，且證據(jù)取得也較為充分，但稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出決定前未能充分聽取納稅人的異議，構(gòu)成了對納稅人的參與權(quán)和知情權(quán)的侵犯，違反了程序正當(dāng)原則，這是導(dǎo)致該行政執(zhí)法爭議發(fā)生的根本原因。
（四）高效便民原則
“遲來的正義為非正義”。試想一想，一個20多歲的英俊青年為了澄清自己的清白打了二十多年官司，當(dāng)他變成白發(fā)蒼蒼的老頭時，法院的一紙公正的判決對他還有什么現(xiàn)實意義呢？同樣，在行政管理中，行政行為的過分遲延會嚴(yán)重犧牲公平和正義。這就要求行政機(jī)關(guān)必須高效便民。高效便民是指行政機(jī)關(guān)能夠依法高效率、高效益地行使職權(quán)，最大程度地方便人民群眾。效率針對行政管理的過程，是辦事速度方面的要求；效益則針對行政管理結(jié)果，要求以較少的行政資源投入實現(xiàn)行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是決定行政機(jī)關(guān)能否真正落實服務(wù)于民宗旨的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，高效便民原則至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，遵守時限。即行政行為必須在法定的時限內(nèi)作出，這是對行政機(jī)關(guān)高效行政的最低要求；第二，做效能機(jī)關(guān)。即要求行政機(jī)關(guān)辦理行政事項在法定的時限內(nèi)要以最快的速度完成。例如，法律規(guī)定在10日內(nèi)完成的行政事項，如果通常情況下2天能辦畢，但實際用了5天，即使沒有超過法定期限，同樣會使相對人覺得行政效能不高；第三，做服務(wù)機(jī)關(guān)。即行政機(jī)關(guān)要能急相對人所急，想相對人所想，給相對人提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，消除相對人在辦事中的人為障礙和非法定前置條件，使相對人辦事順利、順心、順暢。例如，對于以申請而啟動的具體行政行為，如果申請人提交資料不齊全，能當(dāng)場補(bǔ)正的應(yīng)允許申請人當(dāng)場補(bǔ)正，不能當(dāng)場補(bǔ)正的應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人，絕不能三番五次要求申請人補(bǔ)資料；第四，給相對人程序上的最大便利。要以“流程最優(yōu)、環(huán)節(jié)最少、審批最簡、服務(wù)最優(yōu)、效率最高”給相對人提供程序便利，例如，在行政復(fù)議申請方式上，如果申請人不能書寫，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)接受申請人提出的口頭申請并作好筆錄。此外，復(fù)議機(jī)關(guān)還要創(chuàng)造條件，接受申請人以傳真、電子郵件等方式提出的復(fù)議申請。
（五）誠實守信原則
誠實，就是忠誠正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守諾言、不虛偽欺詐�！白怨沤杂兴�，民無信不立”、“言必行，行必果”、“一言既出，駟馬難追”、“得黃金百斤，不如得季布一諾”這些流傳了千百年的佳話，都形象地表達(dá)了中華民族誠實守信的優(yōu)良品質(zhì)。我們知道，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為了保證交易穩(wěn)定性、安全性，法律要求市場主體要講求誠信，為此，誠信原則成為了我國民法的“帝王條款”。由于我國行政法治歷史較短，長期以來，行政機(jī)關(guān)是否誠信執(zhí)法游離于法律規(guī)制之外，缺乏法律責(zé)任的硬性規(guī)定。伴著中國行政法治化的進(jìn)程，我國《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則主要體現(xiàn)在《行政許可法》第八條中。該條規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)因不誠信的行政行為給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，依法負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國法律中得到了確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰。對于行政機(jī)關(guān)來說，堅持誠實守信原則需要著重考慮以下因素：一是考慮撤銷行政行為對相關(guān)各方利益的影響，當(dāng)撤銷行政行為可能對公共利益造成重大損害的，不能撤銷；二是對相對人信賴?yán)鎿p失給予補(bǔ)償。我們知道，對于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法違法造成相對人的財產(chǎn)損失，相對人可以按《國家賠償法》規(guī)定提出賠償請求，但對于行政機(jī)關(guān)作出的一項合法的但有悖于誠信的行為，如果該行為客觀上又導(dǎo)致了相對人的財產(chǎn)損失，那么，出于對私權(quán)益的充分尊重，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)負(fù)另外一種責(zé)任----補(bǔ)償責(zé)任。下面，讓我們來品味二個案例：據(jù)說，日本一家工廠由于煙囪太矮排放的廢氣嚴(yán)重超標(biāo)被環(huán)保部門查處，同時環(huán)保部門要求該工廠將煙囪由20米加高至50米，工廠于是照辦。后來工廠發(fā)現(xiàn)煙囪只需要加高至30米便可達(dá)到環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，于是工廠要求環(huán)保部門補(bǔ)償多加高煙囪20米的費(fèi)用，其理由是基于對環(huán)保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來環(huán)保部門補(bǔ)償該20米煙囪的費(fèi)用。在這則案例中，日本環(huán)保部門并未因補(bǔ)償了工廠損失而影響了自己的形象，反而因為誠信執(zhí)法贏得了良好的聲譽(yù)。無獨(dú)有偶，筆者曾親歷這樣一個案例，某縣國稅機(jī)關(guān)要對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)決定對該同一違法行為實施罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠信，對先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。筆者認(rèn)為，雖然目前在稅收征收以及稅務(wù)行政處罰法律關(guān)系中還缺乏對信賴?yán)姹Ｗo(hù)的明文規(guī)定，但納稅人的辯解是很有道理的，值得我們深思。綜上，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急，我國應(yīng)當(dāng)加快出臺《行政補(bǔ)償法》，使信賴?yán)姹Ｗo(hù)范圍擴(kuò)大到包括行政許可在內(nèi)的所有行政決定，因不誠實守信的行政決定造成相對人財產(chǎn)損失的，要依法予以補(bǔ)償。
（六）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則
權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求行政機(jī)關(guān)在享有法定職權(quán)時，同時要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而論，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，有權(quán)必有責(zé)。試想一想，如果行政機(jī)關(guān)只有權(quán)力而沒有責(zé)任，那么結(jié)果會是什么樣呢？結(jié)果只能是權(quán)力被濫用，成為謀取私利的工具。因此，對于行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員來講，一定要增強(qiáng)責(zé)任意識，明白權(quán)力是人民給的，行使權(quán)力是有責(zé)任的。就現(xiàn)行法律制度來講，我國法律對行政機(jī)關(guān)確立了國家賠償責(zé)任、依法補(bǔ)償責(zé)任（補(bǔ)償范圍有限）、監(jiān)督檢查責(zé)任和其他違法責(zé)任制度，對于執(zhí)法人員來說，主要法律責(zé)任有刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國家賠償追償責(zé)任、執(zhí)法過錯責(zé)任，可以說，我國行政法對行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的法律責(zé)任規(guī)定已日趨完善；第二，權(quán)責(zé)必須對稱統(tǒng)一。即有多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。否則，如果權(quán)力過大責(zé)任過小，則雖有責(zé)任但不足以約束權(quán)力，反之責(zé)任過大權(quán)力過小，則職業(yè)風(fēng)險太大導(dǎo)致人人都不愿涉足行政管理領(lǐng)域，公共利益將無法得到有效保障。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法實踐中存在的一個突出問題就是職責(zé)權(quán)不對稱，存在有職無權(quán)、有權(quán)無責(zé)的普遍現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的管理，使每個執(zhí)法人員的職務(wù)、職權(quán)和職責(zé)明確，努力做到職責(zé)權(quán)對稱統(tǒng)一；第三，用權(quán)受監(jiān)督。杰斐遜說：“在權(quán)力問題上，不要談?wù)搶θ说男湃�，而是要用鎖鏈限制他們，防止他們作出傷害人的事情”。這表明對權(quán)力實施監(jiān)督的重要性。沒有監(jiān)督的權(quán)力，即使法律責(zé)任設(shè)定得盡善盡美，也將導(dǎo)致腐��；第四，違法要追究。違法要追究是保障權(quán)利運(yùn)行規(guī)范正確、責(zé)任落實到位的最后手段，只有違法行為得到追究，才能確�！昂戏ㄐ姓�、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信”原則落到實處。
（作者單位：南充市國稅局法規(guī)處）
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注釋：
[1] 張文顯著：《法哲學(xué)范疇研究》（修訂版），中國政法大學(xué)出版社，2001年10月第1版，第53—54頁。
[2] 徐靜琳主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，上海大學(xué)出版社，2005年12月第1版，第35頁。
[3] 【美】約翰•羅爾斯著：《正義論》（何懷宏、何包鋼、廖申白譯），中國社會科學(xué)出版社，1988年3月第1版，第85—87頁。
[4] 陳興良主編：《法治的使命》，法律出版社，2001年12月第1版，第64—66頁。
[5] 鄧治軍：《論司法審查的正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)》，法天下http://www.fatianxia.com/search.asp。
[6] 汪進(jìn)元：《論憲法的正當(dāng)程序原則》，載于《法學(xué)研究》2001年第2期，第54—56頁。
