[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱17052次
現(xiàn)階段構(gòu)建我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的范圍應(yīng)以后一類復(fù)合行為性質(zhì)的不動產(chǎn)登記為限。這種復(fù)合性質(zhì)的不動產(chǎn)登記，有兩重意義：一是公法上的意義，一是私法上的意義。前者的意義在于行政權(quán)力對不動產(chǎn)的監(jiān)督管理和給國家稅收提供依據(jù)；后者的意義在于通過權(quán)利狀態(tài)的公示，保證交易的安全。
有學(xué)者認為這種復(fù)合行為性質(zhì)的不動產(chǎn)登記“是一種準行政行為和證明行為”。[2]（P9）筆者比較贊同這種觀點。行政行為以法律效果的內(nèi)容是效果意思還是觀念表示為標準，分為行政行為與準行政行為。一般認為，行政行為是一種法律行為，它是依照行政機關(guān)的意思表示直接產(chǎn)生法律效力的行為。準行政行為是介于法律行為與事實行為之間的一種行為，本身并不能直接為相對人設(shè)定行政法上的權(quán)利義務(wù)。該種觀念表示行為雖然也伴隨一定的法律效果，但與法律行為不同，該種行為效果完全基于法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生，并非基于行政機關(guān)的意思而產(chǎn)生。因此,行政登記屬于準行政行為,只產(chǎn)生間接的法律效果,而不產(chǎn)生直接的法律效果。[3]（P33）
該行為之所以屬于準行政行為:其一，登記行為是一種觀念表示，不包含登記機關(guān)的意思表示，只代表登記主體對客觀事實的認知與判斷，不動產(chǎn)物權(quán)登記的內(nèi)容只是對申請人的不動產(chǎn)物權(quán)享有與處置情況進行核實、登錄。其二，登記行為的效果基于法律的明文規(guī)定而非行政主體的意思表示，該行為表明的是國家對民事權(quán)利主體所享有的不動產(chǎn)物權(quán)的一種確認。從行政主體的意思參與程度講，不動產(chǎn)物權(quán)登記中，行政主體一般無自由裁量余地，對于符合條件的申請，其負有登錄的義務(wù)與職責(zé)，是對私權(quán)狀況的予以證明而非干預(yù)。所以，這一種不動產(chǎn)物權(quán)登記行為應(yīng)是一種準行政行為，同時也是一種證明行為，如梁慧星老師所言，“不動產(chǎn)登記在本質(zhì)上是國家證明行為，而不是批準行為”。
作為準行政行為的不動產(chǎn)物權(quán)登記具有兩項功能:一是證明，登記行為在客觀上產(chǎn)生一種公示效果，因此可以證明登記在不動產(chǎn)登記薄上的權(quán)利是正確、真實的，只有提供充足的反證，不動產(chǎn)登記薄中的登記內(nèi)容才能被推翻；二是確認，登記在不動產(chǎn)登記薄中的內(nèi)容是經(jīng)過行政機關(guān)的核實后所做的記載，代表著官方對權(quán)利主體所享有的不動產(chǎn)物權(quán)的確認，因此在客觀上具有一定的公定力。
三． 構(gòu)建我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考
《物權(quán)法》第10條規(guī)定,“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”
如前所述，由于準物權(quán)登記的行政行為性質(zhì)以及目前政出多門、管理分散的現(xiàn)狀，準物權(quán)登記的統(tǒng)一無論在理論上還是實踐中都是不成熟的。要想統(tǒng)一絕非易事，所以暫且維持現(xiàn)狀。以民法物權(quán)法理論為基礎(chǔ)的典型物權(quán)的登記是準行政行為和證明行為，應(yīng)當是我們目前建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度要討論的問題。
（一）確立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)
不動產(chǎn)登記機關(guān)確定在哪一個部門,應(yīng)當根據(jù)法理和國際慣例確定。世界各國或地區(qū)的登記機關(guān),無非是司法部門和地政部門兩種。德國實行的是司法部門登記的做法,他們的土地登記實際上就是不動產(chǎn)登記,而且這種登記仍可以為不動產(chǎn)的交易秩序提供由國家公信力支持的、公開的、統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。結(jié)合我國實際情況，由法院進行登記,登記結(jié)果必然對裁判產(chǎn)生影響。比如由于工作人員的一些原因造成登記錯誤,本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但如果由法院自己去追究,是會有一定干擾的。并且登記在我國有準行政行為的性質(zhì),登記由行政機關(guān)承擔(dān)有其合理性。
筆者認為，目前以地政部門的登記為基礎(chǔ)建立我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,應(yīng)當說較為實際和方便操作。理由是：第一，不動產(chǎn)的核心是土地產(chǎn)權(quán)，其他不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，因此登記機關(guān)的統(tǒng)一，必然是以土地登記為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一。第二，我國自1987年開展土地登記工作以來，已基本完成城市土地和大部分農(nóng)村土地的登記工作，可以說我國的絕大多數(shù)土地的初始登記工作基本完成，這為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了基礎(chǔ)。
在這方面有我國臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗可以借鑒。臺灣的不動產(chǎn)登記原則上是由縣市地政機關(guān)辦理的。從臺灣目前的情況來看,由于各市縣依法在轄區(qū)內(nèi)分設(shè)登記機關(guān),即地政事務(wù)所,這又大大簡化了土地登記作業(yè)的流程,便利人民申請登記,符合實際生活的需要。
所以，在不動產(chǎn)登記制度上,我們可以充分學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)的立法經(jīng)驗,并結(jié)合大陸實際,不動產(chǎn)登記應(yīng)以原土地登記部門為基礎(chǔ),在土地管理部門內(nèi)另設(shè)機構(gòu),成立統(tǒng)一規(guī)范符合實際的不動產(chǎn)登記局。這樣做的好處在于節(jié)約社會成本,便于實踐操作。此外，不動產(chǎn)登記機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，規(guī)定嚴密的登記程序，以加強管理的力度，防止不動產(chǎn)登記機關(guān)利用自己的服務(wù)進行牟利。
（二）明確統(tǒng)一登記的范圍
不動產(chǎn)涉及的面很廣,土地、房屋是不動產(chǎn),草原、林地、水庫、道路也是不動產(chǎn),探礦、采礦、養(yǎng)殖、電力和通訊等設(shè)施都涉及不動產(chǎn)。哪些不動產(chǎn)應(yīng)當納入統(tǒng)一登記的范圍,哪些不宜統(tǒng)一登記,在我國現(xiàn)階段應(yīng)當加以區(qū)分。
根據(jù)前述準物權(quán)與典型物權(quán)的劃分，不動產(chǎn)登記性質(zhì)的“二分法”，對于民事主體之間的物權(quán)變動,如房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等，不涉及行政機關(guān)的意思表示，與行政管理關(guān)系無關(guān)，依據(jù)準行政行為屬性，將其納入統(tǒng)一登記范圍當屬無疑。但是采礦權(quán)、取水權(quán)等有關(guān)國家所有的自然資源這些準物權(quán)，行政機關(guān)依行政許可等產(chǎn)生的物權(quán)變動，不宜納入進來。因為這涉及到行政管理體制的改革，而行政管理體制改革本身也有一個過程，目前尚不成熟。
（三）明確不動產(chǎn)登記機關(guān)的賠償責(zé)任
根據(jù)物權(quán)法和不動產(chǎn)登記的基本原理,登記是以國家的公信力為不動產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的行為。如果登記發(fā)生錯誤,也就是交易基礎(chǔ)發(fā)生錯誤,當事人及其他利害關(guān)系人均可能因此而遭受損害。為了保障權(quán)利人的合法權(quán)益以及加強登記人員責(zé)任感,有必要建立權(quán)利人登記救助機制,完善登記機關(guān)及其工作人員的責(zé)任制度。
權(quán)利人救助機制已為《物權(quán)法》所確立，增設(shè)了預(yù)告登記、更正登記、異議登記制度，在此不再贅述。我們主要討論登記機關(guān)的賠償責(zé)任。
登記的準確、真實及完整是登記工作的內(nèi)在要求。筆者認為，不動產(chǎn)物權(quán)登記行為給相對人造成實際損失的情況下，已完全滿足行政賠償?shù)臉?gòu)成要件:從主體角度講，不動產(chǎn)物權(quán)的登記工作是由行政機關(guān)而非司法機關(guān)來完成；其次，登記行為同樣是一種履行行政職務(wù)的行為；第三，登記行為確實可能給相對人造成現(xiàn)實經(jīng)濟損失，且該損失屬于直接損失；第四，登記行為與相對人的損失之間確實存在因果關(guān)系，登記行為是造成損失的前提條件；第五，濫用職權(quán)以及不當或錯誤的登記，說明行政機關(guān)在履行登記職責(zé)過程中違反了對相對人應(yīng)盡的義務(wù)，構(gòu)成行政賠償中的違法行為。
此外，登記機關(guān)應(yīng)設(shè)立登記賠償備用基金。從國外立法實踐上看,德國和瑞士專門設(shè)立登記賠償基金,以彌補可能造成的對真正權(quán)利人利益的損害,我國也可以仿此例設(shè)立專門的登記基金。登記基金的來源應(yīng)考慮：在不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)中，將按件收取的費用，納入不動產(chǎn)登記賠償基金；登記機關(guān)可以向保險公司投保，設(shè)立責(zé)任保險；登記機關(guān)可以依法設(shè)立行政追償權(quán)，以保證有足夠的賠償基金。
（四）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立現(xiàn)代行政程序制度
1．窗口式辦公
窗口式辦公，就是以單獨對外的收發(fā)文室為窗口受理業(yè)務(wù)，公民、法人只需將申請文件和必備資料從窗口遞入，即可按規(guī)定的時限到窗口領(lǐng)取結(jié)果，受理人和辦理人相分開，一個窗口進一個窗口出，封閉辦公，集中對外。[4](P478)
2.建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的信息公開制度
信息公開是行政公開的基本原則。其意義在于：一方面，公開由行政權(quán)力來源于人民主權(quán)這一根本性事實所決定，權(quán)力運行的全過程應(yīng)當為權(quán)力的授出人——所有人知曉；另外一方面，公開也是行政權(quán)力健康運行的本質(zhì)要求。[5](P21)
首先是政務(wù)信息公開。對與群眾利益相關(guān)的、便于群眾參與管理和監(jiān)督的政務(wù)信息，逐步定期披露，既增加了政務(wù)工作的透明度，又增強登記機關(guān)的責(zé)任感。
其次是建立資料信息的可查詢制度。信息公開的對象應(yīng)是社會全體成員，改變目前僅是向特定群體（當事人、法官、律師等）公開的做法，體現(xiàn)透明化管理、為人民服務(wù)的立場；信息公開的內(nèi)容應(yīng)包括所有資料，徹底改變目前僅能查詢或使用有限登記資料的做法，只有全面的信息才能使當事人作出正確的不動產(chǎn)交易決策；明確信息公開的方式，包括布告欄、咨詢服務(wù)小組、網(wǎng)上公告等，以實現(xiàn)全方位、高質(zhì)量的服務(wù)。
在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下，信息的公開暢通能全面保護當事人的知情權(quán)，避免造成土地和其上房屋分別抵押、重復(fù)抵押或不法分子惡意登記等現(xiàn)象。
參考文獻:
[1] 崔建遠.準物權(quán)的理論問題[J].中國法學(xué).2003,(3).
[2] 郭明龍、王利民.轉(zhuǎn)制與應(yīng)對——論我國不動產(chǎn)登記瑕疵救濟模式的結(jié)構(gòu)性變革[J].云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版.2006.(5).
[3] 皮宗泰、王彥.準行政行為研究[J].行政法學(xué)研究.2004.(1).
[4] 應(yīng)松年、袁曙宏.走向法治政府[M].法律出版社.2002.
[5] 楊臨宏主編.行政公開研究[R].云南人民出版社.2005.
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