[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱24179次
論人大常委會(huì)監(jiān)督職能的加強(qiáng)
云南大學(xué)法學(xué)院06級碩士研究生 楊盛秋
摘要：人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，加強(qiáng)人大的監(jiān)督職能是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度和發(fā)展社會(huì)主義民主的必然要求。但就當(dāng)前來看，
我國沒有建立起行之有效的憲法監(jiān)督制度，人大常委自身監(jiān)督機(jī)制尚有缺憾，監(jiān)督工作面臨體制障礙，人大監(jiān)督文化并沒有形成，從而制約了我國人大常委會(huì)對“一府兩院”監(jiān)督職能的充分發(fā)揮�；趯Υ爽F(xiàn)狀的分析，進(jìn)一步探討加強(qiáng)和完善人大常委會(huì)監(jiān)督職能的對策。
關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì) 人大常委會(huì) “一府兩院” 監(jiān)督職能
在我國主要確立了國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，其中權(quán)力機(jī)關(guān)則是最主要的監(jiān)督主體。
我國憲法規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大。全國人大和地方各級人大都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負(fù)責(zé), 受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生, 對它負(fù)責(zé), 受它監(jiān)督。人大監(jiān)督是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度及實(shí)現(xiàn)法治的具體要求，也是樹立憲法權(quán)威、維護(hù)法制統(tǒng)一的關(guān)鍵。
一． 人大監(jiān)督概述
（一）人大監(jiān)督的概念
我國人口眾多、民族成分多樣，要依靠一支數(shù)量龐大的兼職的人大代表來履行繁重的復(fù)雜的各項(xiàng)職能，顯然不現(xiàn)實(shí)。況且通常情況下，人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次。為彌補(bǔ)上述缺陷，憲法規(guī)定縣級以上各級人大設(shè)立常委會(huì)，作為人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，處理日常工作，它的組成人員是人大的常務(wù)代表。在我國，人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)都是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，都有行使監(jiān)督職能的權(quán)力。人大監(jiān)督包括對其自身的監(jiān)督和對“一府兩院”的監(jiān)督。
《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》明確了各級人大常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)，對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。監(jiān)督法第二章至第八章規(guī)定了七種監(jiān)督形式。其中經(jīng)常性監(jiān)督主要有四種, 即: 聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算, 聽取和審議計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告；法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查(即執(zhí)法檢查)；規(guī)范性文件的備案審查。
基于此，本文所研究的人大監(jiān)督主要是指各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對“一府兩院”的工作依法進(jìn)行指導(dǎo)、審查、督促，并在此基礎(chǔ)上行使相應(yīng)的審議批準(zhǔn)、決定、罷免等職權(quán)的過程。監(jiān)督內(nèi)容包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩方面。
（二）人大監(jiān)督的價(jià)值
人民代表大會(huì)制度是我國根本的政治制度,人民代表大會(huì)是我國公民民意表達(dá)和政治參與的國家機(jī)關(guān)，人大代表人民掌握和行使國家主權(quán)。因此，人民代表大會(huì)在性質(zhì)上是具有國家性、人民性和絕對權(quán)威性的最高層次監(jiān)督主體。
監(jiān)督，就是對國家權(quán)力的運(yùn)行加以控制以期預(yù)防和消除權(quán)力濫用行為的發(fā)生和蔓延。監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)在穩(wěn)定的必要機(jī)制，是防范和糾正國家行為偏差的強(qiáng)制措施，是保障和提高國家決策效能的理想途徑，是克服國家權(quán)力自毀基礎(chǔ)的補(bǔ)救手段，是現(xiàn)代國家職能中具有相對獨(dú)立意義的一種職能。
監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)代表人民行使的國家權(quán)力之一。從理論上講，國家監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)是人民群眾的民主監(jiān)督，廣大人民是實(shí)施國家監(jiān)督的根本主體，人大代表人民行使監(jiān)督權(quán)就成為國家監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分。政府等國家機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督，就是接受人民的監(jiān)督。不承認(rèn)或不尊重國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，就是不承認(rèn)或不尊重人民的政治權(quán)力；動(dòng)搖了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),就是動(dòng)搖了人民當(dāng)家作主的地位。
在近代各國憲政史上，國家機(jī)關(guān)的分權(quán)和相互制約是普遍性的規(guī)律。分權(quán)學(xué)說的精髓是分權(quán)和制衡。權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗，這是一條亙古不變的規(guī)律。在我國的憲政實(shí)踐中，在批判資本主義“三權(quán)分立”學(xué)說的同時(shí)，往往忽略國家權(quán)力分工和制約的必要，諱言監(jiān)督，沒有很好地解決敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的問題。我們的人民代表大會(huì)制度的監(jiān)督理論與“三權(quán)分立”的分權(quán)制衡理論有著本質(zhì)的區(qū)別，國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，是根據(jù)人民主權(quán)原則，對國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的制約和規(guī)范。是把資本主義國家少數(shù)統(tǒng)治者或者國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)制衡 ,變成人民群眾對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這種監(jiān)督是通過人民代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)的最高層次的監(jiān)督 ,是國家監(jiān)督制度的基礎(chǔ)。
二． 人大常委會(huì)對“一府兩院”監(jiān)督弱化的現(xiàn)狀及其成因分析
隨著我國人民代表大會(huì)制度的不斷完善和發(fā)展，人大監(jiān)督制度功能不斷得到強(qiáng)化，人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中的地位和作用越來越重要，為建立社會(huì)主義民主政治，實(shí)現(xiàn)依法行政,保障我國公民的基本權(quán)利發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。《監(jiān)督法》的制定和實(shí)施，有效地規(guī)范了人大常委會(huì)監(jiān)督制度，在一定程度上彌補(bǔ)了以往人大作為“全權(quán)機(jī)關(guān)”職權(quán)的虛化,夯實(shí)了維護(hù)法治、保障憲法和法律實(shí)施的制度基礎(chǔ)。然而，從總體上來看，當(dāng)前我國各級人大常委會(huì)監(jiān)督職能仍需強(qiáng)化，人大常委監(jiān)督表現(xiàn)出抽象性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少；彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少；一般性監(jiān)督多，跟蹤監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前事中監(jiān)督少等特點(diǎn) 。監(jiān)督工作仍是人大常委會(huì)工作的薄弱環(huán)節(jié)，其監(jiān)督職能有待進(jìn)一步發(fā)揮。究其原因,筆者認(rèn)為影響人大常委會(huì)對“一府兩院”監(jiān)督職能發(fā)揮的因素主要有以下幾個(gè)方面。
（一） 憲法監(jiān)督制度不完備
依法治國的核心就是依憲治國。憲法監(jiān)督是法治國家的法制保障。江澤民同志曾指出“完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，首先就應(yīng)加強(qiáng)對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督�！�
我國憲法賦予了全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力。對于憲法監(jiān)督應(yīng)該既包括特定機(jī)關(guān)對國家立法的合憲性審查，也應(yīng)該包括對人民代表大會(huì)產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)的遵守憲法的具體活動(dòng)的監(jiān)督。但是，“實(shí)踐中我國憲法監(jiān)督主體所進(jìn)行的憲法監(jiān)督，無論是事前的，還是事后的，至多只是就法律法規(guī)是否與其上位規(guī)范相抵觸的問題進(jìn)行審查，這種只停留在抽象監(jiān)督范圍的憲法監(jiān)督距完善的憲法監(jiān)督距離甚遠(yuǎn)” 。我國的憲法監(jiān)督制度主要存在以下缺陷：
1．憲法監(jiān)督程序不明確。憲法沒有規(guī)定人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督的具體程序，在實(shí)際中就套用了立法程序。這樣，向全國人民代表大會(huì)提起合憲審查的主體一般通過“要求”或“建議”形式提出后，全國人民代表大會(huì)常委會(huì)是否受理、怎樣具體審理及結(jié)論如何都沒有具體規(guī)定，更談不上透明度；縣以上人民代表大會(huì)怎樣保證憲法在本行政區(qū)域的執(zhí)行更是不明確。
2．憲法監(jiān)督內(nèi)容不夠全面。根據(jù)憲法規(guī)定，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。這里必須明確的是違憲不同于違法，違憲是國家行為，不是個(gè)人行為，是指國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違憲和國家機(jī)關(guān)及其組成人員的職務(wù)行為違憲。事實(shí)上，我國的憲法監(jiān)督只限于立法的合憲性審查，對特定主體的具體行為的憲法監(jiān)督還從未實(shí)施過，這樣一來，“一府兩院”濫用權(quán)力和越權(quán)等違反憲法的行為得不到應(yīng)有的違憲制裁。
3．憲法監(jiān)督權(quán)的實(shí)施缺乏可操作性。對于憲法監(jiān)督、憲法保障和特定國家機(jī)關(guān)的違憲行為進(jìn)行追究的制度，外國主要是通過建立相應(yīng)的違憲審查制度來制裁違憲立法和違憲行為的。我國沒有建立違憲審查制度，《監(jiān)督法》規(guī)定的法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查和規(guī)范性文件的備案審查顯然缺乏剛性效力。
（二）人大常委會(huì)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制弱化
我國憲政體制下，人大的監(jiān)督職能主要由人大常委會(huì)來履行�！侗O(jiān)督法》的出臺(tái)規(guī)范了人大常委會(huì)監(jiān)督制度的法制化，基本明確了監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督程序。但是人大常委會(huì)自身運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制弱化是不可逃避的問題。主要反映在兩個(gè)方面：
1．人員問題。由于各級人大常委會(huì)專職化程度低，而多數(shù)委員年齡又偏高，人大常委會(huì)被看成是“安排老干部的場所”，這“一低一高”現(xiàn)象從客觀上影響了人大常委會(huì)監(jiān)督力度的發(fā)揮。
2．自身監(jiān)督問題。人民代表大會(huì)對人大常委會(huì)的履職監(jiān)督不夠，使得人大常委會(huì)委員缺乏責(zé)任意識(shí)，履職熱情不高，工作消極，沒有及時(shí)而充分地履行憲法和法律賦予其的監(jiān)督職能。
（三）人大監(jiān)督面臨政治體制障礙
在我國，最核心的政治體制問題還是黨政領(lǐng)導(dǎo)體制問題。對我國政治制度的分析,不能忽視中國共產(chǎn)黨的特殊政治作用。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨,具有完整、系統(tǒng)的管理體制，使我國客觀上存在兩個(gè)公共管理系統(tǒng)，一是國家公共管理體系，主要由人大、政府和司法機(jī)關(guān)組成；二是執(zhí)政黨公共管理系統(tǒng)。
人民代表大會(huì)是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而中國共產(chǎn)黨是我國政治體制中的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這種體制客觀上要求中國共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)在職能側(cè)重上有所區(qū)別。我國人大處于這種獨(dú)特的政治體制之中，有中國特色的政治體制決定了我國人大地位和作用的特殊性。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力中，決策權(quán)是核心，執(zhí)政黨掌握這一權(quán)力，事實(shí)上也就控制了政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。
從職權(quán)側(cè)重的角度來劃分，我國的政治體制現(xiàn)狀是黨委行使決策權(quán)、政府行使執(zhí)行權(quán)、人大行使監(jiān)督權(quán)。由于我國宏觀政治體制缺乏有效的監(jiān)督職能，黨委的決策權(quán)和政府的執(zhí)行權(quán)在行使過程中存在的問題常常得不到及時(shí)的糾正，因而監(jiān)督權(quán)成了我國政治體制中的薄弱環(huán)節(jié)。
由于長期存在的黨政不分、以黨代政的體制慣性，在國家權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，甚至包括重大的行政事務(wù)和司法事務(wù)，黨委的某些重大決定有時(shí)不經(jīng)過人大依照法律程序討論和決定，就直接交由行政、司法機(jī)關(guān)去執(zhí)行，有時(shí)黨委還與政府共同決定某些事務(wù)，對于黨委的決定及其由行政、司法機(jī)關(guān)在實(shí)施中出現(xiàn)的問題，人大如何進(jìn)行監(jiān)督和糾正還缺少具體制度安排。另一方面，在人大對某些行政和法律行為監(jiān)督時(shí)，在實(shí)踐中往往會(huì)最終 “監(jiān)督到黨委頭上”，轉(zhuǎn)變成為人大對黨的直接監(jiān)督，而人大又是受黨委領(lǐng)導(dǎo)的。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系問題便成了一個(gè)影響人大監(jiān)督職能發(fā)揮的政治體制難題。
（四）人大監(jiān)督的政治文化還沒有真正形成
大多數(shù)人認(rèn)為，人大監(jiān)督不力的問題重心在于制度設(shè)計(jì)。但筆者認(rèn)為，從深層次上追根溯源，是一個(gè)政治文化問題。政治文化是政治體制之母。馬克思主義認(rèn)為，人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。在傳統(tǒng)中國政治文化中，由于缺乏社會(huì)監(jiān)督和人民監(jiān)督的政治文化環(huán)境，從而使現(xiàn)代憲政意義上的人大監(jiān)督，難以發(fā)揮巨大的政治思想導(dǎo)向、政治評價(jià)等功能,從而影響著我國人大監(jiān)督權(quán)威的形成和樹立。
改革開放以來，隨著人民政治參與意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)各方面對人大監(jiān)督的理性認(rèn)識(shí)雖然比過去有所提高，但這種認(rèn)識(shí)的程度還不夠深入。從被監(jiān)督者來說，一些被監(jiān)督者還缺乏自覺接受監(jiān)督的觀念，在行為上有時(shí)還規(guī)避人大監(jiān)督。有人認(rèn)為，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，有了黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,人大的監(jiān)督不過是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，閑著沒事找岔子”，對人大開展的監(jiān)督活動(dòng)不屑一顧；有的地方甚至出現(xiàn)了人大讓其匯報(bào)工作不到場，人大評議其工作不參加的現(xiàn)象。另一方面，作為監(jiān)督主體的人大及其常委會(huì)的主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。一些地方人大在開展監(jiān)督工作中畏難情緒較重，有的代表還存在“黨委不點(diǎn)頭，不能監(jiān)督；政府不高興,不敢監(jiān)督；遇到疑難問題，不會(huì)監(jiān)督”的現(xiàn)象；有的代表抱著做“好好人”的態(tài)度，怕認(rèn)真監(jiān)督搞僵了關(guān)系，怕得罪人；有的代表怕越權(quán)、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮多，從認(rèn)真履行監(jiān)督職能方面考慮少。
三． 加強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督職能之對策研究
人大常委會(huì)監(jiān)督法的出臺(tái)使得人大常委會(huì)的監(jiān)督有了規(guī)范化的制度保障。但人大常委會(huì)對“一府兩院”監(jiān)督職能的弱化并非制定一部監(jiān)督法就能解決問題。加強(qiáng)人大常委會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)不僅要治“表”，即完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人大常委會(huì)的自身建設(shè)； 更要治“本”，即從深層次的原因著手，解決人大監(jiān)督所面臨的深層次問題。唯有如此，才能真正發(fā)揮人大常委會(huì)的監(jiān)督功能。
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