[ 馮興吾 ]——(2009-2-1) / 已閱19524次
1. 明確“村民”的新概念
(1)不以戶籍的性質(zhì)，而是以權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一、以尊重個(gè)人的民主權(quán)利為第一準(zhǔn)則來(lái)確定村民這個(gè)概念。即村民應(yīng)包括居住在農(nóng)村、戶口在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)戶籍人員和城鎮(zhèn)戶籍人員，也包括戶籍不在當(dāng)?shù)�，但在一定期限�?nèi)履行了村民義務(wù)的其他長(zhǎng)住人員。這樣才能保證每個(gè)長(zhǎng)期居住在某地、并為當(dāng)?shù)刈龀隽素暙I(xiàn)的公民能為選擇管理自己社會(huì)事務(wù)人而行使權(quán)利。
(2)要考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人員交流的增多而引起的人戶分離、社會(huì)階層、社會(huì)職業(yè)分化所帶來(lái)的影響。取消《村委會(huì)組織法》第十二條“不分”“居住期限”的規(guī)定，代之以一定的期限，如果連續(xù)居住超過(guò)一定期限，且與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展聯(lián)系密切的人就應(yīng)該賦予其選民權(quán)利，離開(kāi)一段時(shí)間，不盡村民義務(wù)的就不予登記，以解決人戶分離問(wèn)題。取消戶籍岐視，剝奪附加在戶口上的一切福利和岐視，戶籍僅具有戶口登記、遷移記錄和人口統(tǒng)計(jì)的功能，不附加其他條件，不論戶籍何地，人人都享有平等的就業(yè)、入學(xué)和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，并受憲法保護(hù)。⑨（趙俊超 孫慧峰 朱喜：《農(nóng)民問(wèn)題新探》，中國(guó)發(fā)展出版社，2005年11月第1版，第96頁(yè)）
2、落實(shí)村民的“罷免權(quán)”以強(qiáng)化權(quán)力的歸屬性
(1)明確行使罷免權(quán)、啟動(dòng)罷免程序所需的最基本的要件。主要包括觸犯法律尚未構(gòu)成犯罪或雖然構(gòu)成犯罪但免予刑事處罰的；濫用職權(quán)的；違反計(jì)劃生育政策的；因嚴(yán)重失職，給集體、群眾造成較大經(jīng)濟(jì)損失的；生活腐化墮落，造成較大影響的；搞家族、宗派活動(dòng)的；工作能力差，多數(shù)群眾不滿意的；品行惡劣，如打架、酣酒、挑撥是非、不尊老愛(ài)幼的；連續(xù)三個(gè)月以上無(wú)故不參加村委會(huì)工作的。
(2)賦予鄉(xiāng)政府啟動(dòng)罷免程序的權(quán)利和組織義務(wù)、并作出明確的界定。防止鄉(xiāng)政府權(quán)力的濫用或干涉村委會(huì)工作事件的發(fā)生。把群眾監(jiān)督與鄉(xiāng)政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的事務(wù)的監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)。在處理影響公眾利益、全局利益等重大問(wèn)題上，應(yīng)該賦予鄉(xiāng)政府一定的權(quán)限，使其責(zé)權(quán)相稱。
(3)要嚴(yán)格審核程序。民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接到罷免要求后，首先要讓其將罷免的原因形成書面材料，并讓聯(lián)名罷免人進(jìn)行簽名蓋章；然后深入調(diào)查，對(duì)簽名人進(jìn)行逐個(gè)了解，對(duì)罷免要求提出的問(wèn)題進(jìn)行核實(shí)；最后如果情況屬實(shí)，召開(kāi)選民大會(huì)，進(jìn)行表決。
3.完善村民議事制度
村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和民主決定；村民議事的前提是村務(wù)公開(kāi)。推行村務(wù)開(kāi)公，實(shí)行民主監(jiān)督，“這是村民當(dāng)家作主的真實(shí)體現(xiàn)”，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。⑩（彭向則：《我國(guó)村民自治存在的問(wèn)題與對(duì)策探討》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2001年第1期，第87頁(yè)）據(jù)資料顯示，全國(guó)已創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事制度、“民主目”制度和村民例會(huì)制度等。如安徽省郎溪縣濤城鎮(zhèn)鳳河村建立的村民議會(huì)制度，收到很好的效果。
(四)實(shí)施法律救濟(jì)，增強(qiáng)村民監(jiān)督的實(shí)效性
1.完善村委會(huì)選舉的訴訟救濟(jì)
由于選舉訴訟具有許多與其他訴訟不同的特點(diǎn)，它在案件的受理范圍、訴訟管轄、起訴人主體資格、起訴條件、案件受理?xiàng)l件、審理程序、判決與執(zhí)行等方面都更為復(fù)雜，所以要想在我國(guó)盡快建立起完善的村委會(huì)選舉訴訟救濟(jì)制度將是一件十分艱巨、復(fù)雜的工作。因此，一方面爭(zhēng)取盡快制定統(tǒng)一的《村民委員會(huì)選舉法》，并在該法中確立有關(guān)選舉的行政訴訟救濟(jì)制度；另一方面將現(xiàn)有的刑法和三大訴訟法加以修改，使其擴(kuò)大適用于村委會(huì)選舉，尤其是將相關(guān)行為納入現(xiàn)行刑法“破壞選舉罪”。在刑事訴訟救濟(jì)中，應(yīng)將刑法第二百五十六條規(guī)定擴(kuò)大適用于村委會(huì)選舉。在行政訴訟救濟(jì)中，應(yīng)將行政機(jī)關(guān)在村委會(huì)選舉中的違法行政行為納入行政訴訟的可訴范圍。
2.完善村委會(huì)選舉的行政復(fù)議救濟(jì)
建立和健全村委會(huì)選舉中的行政復(fù)議救濟(jì)制度，首先要明確行政復(fù)議的范圍。村委會(huì)選舉中行政機(jī)關(guān)以作為和不作為方式實(shí)施的侵害村民選舉權(quán)利的所有具體行政行為均得提起行政復(fù)議，如行政機(jī)關(guān)指選、派選、直接罷免村委會(huì)成員、不依法發(fā)放當(dāng)選證書、不及時(shí)處理與選舉有關(guān)的爭(zhēng)議和糾紛、對(duì)村民進(jìn)行行政處罰違法等等。
3.完善村委會(huì)選舉的人大監(jiān)督救濟(jì)。
人大監(jiān)督救濟(jì)是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)在村委會(huì)選舉中的行政行為進(jìn)行的有權(quán)監(jiān)督。人大行使村委會(huì)選舉監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)除憲法規(guī)定外，《村委會(huì)組織法》第二十八條的規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保證村民依法行使自治權(quán)利�！备魇〖�(jí)選舉法規(guī)也基本上都有關(guān)于對(duì)各級(jí)人大在村委會(huì)選舉中行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。如《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉》第二十二條也作出了相應(yīng)的規(guī)定。如聽(tīng)取和審議政府關(guān)于指導(dǎo)村委會(huì)選舉的工作報(bào)告，提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，必要時(shí)作出相應(yīng)的決議、決定；撤銷同級(jí)政府關(guān)于村委會(huì)選舉的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；受理群眾的上訪、申訴和意見(jiàn)，責(zé)成有關(guān)部門認(rèn)真辦理，限期報(bào)告辦理結(jié)果；在人大會(huì)議上依法提出質(zhì)詢案；組織對(duì)村委會(huì)選舉問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)并根據(jù)調(diào)查報(bào)告作出處理；組織代表進(jìn)行執(zhí)法檢查或視察。
(五)制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。
村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律獨(dú)立自主地管理本村事務(wù)的基層群眾自治制度，是中國(guó)特色政治制度的重要形式，也是新形勢(shì)下農(nóng)村基層治理的一種有效形式。村民自治既是對(duì)社會(huì)主義自治理論的發(fā)展，又是對(duì)社會(huì)主義自治制度的創(chuàng)新，也是對(duì)中國(guó)法治傳統(tǒng)的突破和超越�！�11（余珊珊 盧福營(yíng)：《村民自治：中國(guó)特色的農(nóng)村基層群眾自治制度》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)報(bào)）》，2008年第1期，第56頁(yè)）《村民自治法》制定的法源是憲法，是一部具體實(shí)施憲法關(guān)于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國(guó)一項(xiàng)基本的社會(huì)制度。因此，作為國(guó)家的基本社會(huì)制度應(yīng)由一部基本法去規(guī)范。從國(guó)內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國(guó)民政府時(shí)期的《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對(duì)組織法的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。 因此，我們建議制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》（以下簡(jiǎn)稱《村民自治法》），構(gòu)建起基層民主自治的基本框架。從位階上來(lái)說(shuō)它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。組織法應(yīng)當(dāng)成為其中的一章或單獨(dú)成為《村民自治法》的特別法。
《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會(huì)；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。
（安徽省郎溪縣人民檢察院 0563—7015701 、notary1964@126.com
安徽省宣城市委黨校 0563—2516421、liuwenhui2004060@sina.com）
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