[ 竇希銘 ]——(2009-3-12) / 已閱18872次
民國初年戶籍制度變遷研究——行政立法的社會(huì)效應(yīng)淺析
竇希銘
摘要：戶籍制度是一個(gè)社會(huì)最基本的社會(huì)制度，是國家對(duì)基層社會(huì)控制的重要工具。中國古代社會(huì)，人口和土地是國家的重要資源，戶籍制度是控制人口和土地資源的重要手段，因此中國古代歷代政府十分重視戶籍的管理和制度的完善。制度必須適應(yīng)需求，如果制度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求，不能有效促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，必然為時(shí)代所拋棄。清末民初，中國的國內(nèi)危機(jī)四伏，內(nèi)憂外患嚴(yán)重，晚清政府的統(tǒng)治搖搖欲墜，在一些開明人士的倡導(dǎo)下，晚清政府開始注重學(xué)習(xí)西方，推行憲政、進(jìn)行變法。而當(dāng)時(shí)戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發(fā)生的，而變革的主要驅(qū)動(dòng)力即在于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變化，需要新的制度以適應(yīng)時(shí)代的需求。本文試圖將民國初年的戶籍制度的變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來進(jìn)行考察，分析變革的原因及意義，進(jìn)而簡要討論行政立法在社會(huì)發(fā)展過程中的社會(huì)效應(yīng)。
關(guān)鍵詞：民國初年 戶籍制度 行政立法 社會(huì)效應(yīng)
一、民國初年戶籍制度簡介
中國古代戶籍制度與底層民眾的生活息息相關(guān)，是國家資源配置與社會(huì)控制的重要制度，往往與土地制度、賦役制度等結(jié)合在一起，不同的時(shí)代有不同的制度需求，戶籍制度隨著土地制度，賦役制度的變化而變化。戶籍制度在中國起源較早，發(fā)展較完善。據(jù)甲骨文記載可知，在商代就開始了人口登記制度，即稱之為“登人”或“登眾”（摘自：周自強(qiáng):《中國經(jīng)濟(jì)通史•先秦經(jīng)濟(jì)卷》[M].，北京:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2000），發(fā)展至漢代，已形成一套較為嚴(yán)密的戶籍制度，不僅要在戶籍簿上注明戶主的居住地址、年齡、相貌，而且要注明職業(yè)，財(cái)產(chǎn)狀況，如《居延漢簡甲編》第37 簡記載宋買的戶籍簿：“長安有利里，宋買，廿四，長七尺二寸，黑色”（摘自：中國社會(huì)科學(xué)院考古研究所編:《居延漢簡甲乙篇》，北京：中華書局，1980）。中國古代政府之所以強(qiáng)調(diào)戶籍制度，在于戶籍制度是政府有效控制人口和土地等資源的工具，是國家賦役的重要依據(jù)。
應(yīng)該說在中國歷史上，戶籍制度一直以來變化不小，但是漸進(jìn)近代，隨著1840年鴉片戰(zhàn)爭以后國內(nèi)外環(huán)境的改變，中國戶籍制度發(fā)生了劇烈的變化，即自清末試圖實(shí)行憲政而開始的一系列戶籍制度的變遷。
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清末，國內(nèi)危機(jī)四伏，農(nóng)民起義不斷發(fā)生；國內(nèi)各帝國主義國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化已得到迅速發(fā)展，中國長期以來奉行的閉關(guān)自守的國策被他們的船堅(jiān)利炮擊的粉碎。晚清制度為了挽救自己搖搖欲墜的統(tǒng)治，開始進(jìn)行變法圖強(qiáng)。戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發(fā)生的。1911年，晚清政府在考察歐美各國之后，認(rèn)識(shí)到“憲政之進(jìn)行無不以戶籍為依據(jù)，而戶籍法編訂又必由民法與習(xí)俗而成”（摘自：公安部戶政管理局編：《清末至中華民國戶籍管理法規(guī)》，“民政部編訂戶籍法奏折”，群眾出版社1996年版，第3頁）， 在參考東西各國之良規(guī)的基礎(chǔ)上制定了中國歷史上第一部《戶籍法》單行法規(guī)。
該法規(guī)共八章、184條，其內(nèi)容可分為戶籍的管理、人籍、戶籍、罰則四個(gè)部分。該部法規(guī)的主要特點(diǎn)在于：首先，將戶籍吏、戶籍局置于法規(guī)的第一章和第二章，突出了戶籍管理機(jī)構(gòu)的地位，反映了政府在觀念上仍視戶籍為管理人口統(tǒng)制的手段，強(qiáng)化戶籍統(tǒng)制功能。其次，法規(guī)區(qū)分了人籍和戶籍。人籍主要是關(guān)于個(gè)人出生、死亡、婚姻、繼承、國籍等比較個(gè)人化的信息資料，戶籍則是以家庭為單位，關(guān)于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息資料。法規(guī)將表現(xiàn)歐美個(gè)人主義的個(gè)人身份證書和體現(xiàn)中國家族主義的傳統(tǒng)戶籍相結(jié)合，剔除了傳統(tǒng)戶籍中資產(chǎn)登記項(xiàng)目。戶籍開始成為傳遞人口信息、個(gè)人私權(quán)保障的工具，而不再純粹是國家管制人口的工具。再次，法規(guī)既規(guī)定了民眾有呈報(bào)戶籍之義務(wù)，也規(guī)定了民眾對(duì)戶籍吏處置不當(dāng)行為有提出訴訟抗告的權(quán)利，將權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來，廢除了以往民眾只是義務(wù)載體的陋習(xí)。
但是，《戶籍法》制定后未及頒布，晚清政府便滅亡了，《戶籍法》隨之?dāng)R淺。因此，晚清政府戶籍制度實(shí)際上仍沿襲了清中后期的保甲制度的一些做法，將人戶“編牌入甲”。不過與保甲制度不同的是，清末編查人戶的機(jī)構(gòu)是警察機(jī)關(guān) 。產(chǎn)生這一變化的原因是，隨著國門洞開，一些維新改良人士提出了建立西式警察的主張，并提出了警察機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有三大項(xiàng)：維持治安、清查戶口、整頓街道。將保甲戶籍改造為具有近代意義的警察制戶籍，使清末戶籍改革的另一重要功績。但它仍然是強(qiáng)調(diào)對(duì)人戶的控制，強(qiáng)調(diào)戶籍的治安功能。總之，清末戶籍立法對(duì)民國乃至臺(tái)灣地區(qū)和內(nèi)地戶籍制度產(chǎn)生了重要的影響。
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北洋政府時(shí)期，軍閥混戰(zhàn)，未頒布單行的戶籍法規(guī)，只頒布了《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》（1915年）、《縣治戶口編查規(guī)則》（1915年）、《京兆各屬戶口編查單行細(xì)則》（1916年）等條例。這些條例一方面承繼了晚清《戶籍法》所確立的個(gè)人主義與家族主義相結(jié)合的原則，規(guī)定清查事項(xiàng)主要有姓名、年齡、男女之別及已未嫁娶有無子女、籍貫、居住處所及年限、職業(yè)、教育程度、盲啞瘋癲及其他殘疾、戶內(nèi)人口對(duì)于戶主之稱謂等；另一方面，由于戰(zhàn)亂，因而更注重對(duì)年界20歲到40歲之壯丁、曾受刑事處分者、素行不正或形跡可疑者、戶內(nèi)雜居多數(shù)非家屬人者的編查。同時(shí)將封建時(shí)期的保甲制度與近代警察制度結(jié)合起來，進(jìn)一步發(fā)展了清末確立的警察戶籍制度。與晚清戶籍制度相比，北洋政府的戶籍制度更強(qiáng)調(diào)警察的監(jiān)控作用。北洋政府無論是戶口調(diào)查之監(jiān)督還是具體的戶口調(diào)查事務(wù)均由警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。甚至是縣治的戶口編查，也只是在警察機(jī)構(gòu)不完備的情況下適用。并且，即使適用，戶口編查長也只有在沒有設(shè)警察、保衛(wèi)團(tuán)的地方，才由本地方的圖董、村正等職務(wù)或公正紳士充任（參見1915年《縣治戶口編查規(guī)則》，第1條，第7條）。北洋政府的這種規(guī)定大概與當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂有關(guān)。
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南京國民政府成立以后，認(rèn)為“戶籍法與清查戶口，及推行地方自治，皆有密切關(guān)系�！瓰橛�(xùn)政時(shí)期初步最要工作�！保ㄕ裕褐x振民：《中國民國立法史》（上冊(cè)），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第507頁）在推行鄉(xiāng)自治的基礎(chǔ)上，參照英、美、德、日等國戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了中國歷史上第一部《戶籍法》。1934對(duì)該法修正，并于同年施行，1946年對(duì)該法進(jìn)行了第二次修正，并公布并施行。該法分通則、籍別登記、身份登記、遷徙登記、變更登記、登記申請(qǐng)、罰則、附則，共八章61條。與晚清的《戶籍法》相比，具有把人事登記與戶籍登記合二為一、推行身份證制度、確立了“以戶立戶”的編戶原則等。不過，在實(shí)踐中，南京國民政府《戶籍法》并未得到很好實(shí)施。由于南京國民政府處于與共產(chǎn)黨及其進(jìn)步力量對(duì)峙時(shí)期，國民政府將“防盜”、“防匪”放在首位，先后頒布了《保甲條例》（1937年）、《縣保甲戶口編查辦法》（1941年）等。這些條例雖是以《戶籍法》為基礎(chǔ)，但實(shí)際上破壞了戶籍管理形式統(tǒng)一、平等，保障私權(quán)的原則。總的來說，南京國民政府實(shí)際實(shí)施的戶籍制度與保甲戶籍制度無異，與以往歷代尤其是明清兩代保甲戶籍并無多少差別，都是通過保甲連坐的辦法強(qiáng)化對(duì)民眾、鄉(xiāng)村的控制。
二、作為戶籍管理的行政立法引起的社會(huì)效應(yīng)
在傳統(tǒng)社會(huì)之中，每一個(gè)人都是以戶籍身份存在于國家之中，人戶與國家之間，是一種束縛與被束縛的單向性關(guān)系，人戶身份轉(zhuǎn)換的可能性微乎其微。戶籍就像一張無形的網(wǎng)，將普通大眾牢牢的束縛著。這一情形隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、戶籍賦役功能的逐步弱化而開始發(fā)生變化。尤其是清末民初，在中國的被西方列強(qiáng)強(qiáng)行打開之后，傳統(tǒng)社會(huì)自己自足的自然經(jīng)濟(jì)遭到徹底破壞，19世紀(jì)后半葉出現(xiàn)了資本主義經(jīng)濟(jì)形態(tài)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致傳統(tǒng)戶籍網(wǎng)絡(luò)的破壞，為各種利益集團(tuán)隊(duì)的出現(xiàn)提供了條件，也使得建立在傳統(tǒng)戶籍基礎(chǔ)上的社會(huì)與國家的關(guān)系發(fā)生了急劇變化。
順應(yīng)這一歷史潮流，晚清政府起草了歷史上第一部戶籍單行法規(guī)。這部法規(guī)雖然沒有頒布，但它打破了傳統(tǒng)戶籍理念，解除了封建社會(huì)長期束縛在人們身上的戶籍繩索，為民國戶籍法律體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，為近代城市化發(fā)展、人口流動(dòng)提供了比較暢通的渠道。
�。ㄒ唬┣迥┟癯鯌艏贫茸兏锎龠M(jìn)了城市化和城市近代化的進(jìn)程
所謂城市化，是指城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大、城市數(shù)目日益增加的過程，也是城市近代化的過程。與西歐城市的發(fā)展不同，我國古代城鎮(zhèn)體系早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期就已初步形成，并一直延續(xù)到封建社會(huì)。在城市的形成和發(fā)展過程中，社會(huì)分工的發(fā)展和商品經(jīng)濟(jì)的繁榮并沒有起決定性作用，真正起關(guān)鍵作用的是統(tǒng)治階層的政治、軍事需要。
由于封建城市主要是基于行政因素產(chǎn)生，因而戶籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市場的設(shè)置須依戶口之眾寡而定，城市大小規(guī)模在一定程度上也會(huì)受到戶口之多寡的影響。其次，對(duì)于城市居民，尤其是工商業(yè)者而言，戶籍身份是成為城市居民，并獲得合法經(jīng)營的條件。如宋代實(shí)行城鄉(xiāng)分治，城市居民均被劃分為坊郭戶，以區(qū)別鄉(xiāng)村民戶。坊郭戶市城市居民獲得封建國家許可在城市居住、生存的前提。因此坊郭戶也要依資產(chǎn)評(píng)定戶等，按戶等高低承擔(dān)封建服役科配。
清末民初戶籍制度變革之后，戶籍成為保障人們私權(quán)的載體，而不再是束縛人身的繩索。農(nóng)民可以離開土地，四處尋找生活。城市居民，尤其是工商業(yè)者，也可以有一定的自由而流動(dòng)經(jīng)營。城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間真正互動(dòng)起來了，這一切都有助于推動(dòng)城市化的進(jìn)程。傳統(tǒng)城市逐漸向近代化方向發(fā)展，城市規(guī)模、城市數(shù)量以及城市的職能都發(fā)生了顯著變化。
另外一點(diǎn)，中國近代化城市的迅速崛起與國門洞開，通商口岸的設(shè)立、近代工礦業(yè)的發(fā)展、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的改變不無關(guān)系。但在這一過程中，人口流動(dòng)也具有重要作用，二者是互為因果的關(guān)系。
筆者認(rèn)為，在封建戶籍制度下，人戶的流動(dòng)是被禁止的�！傲髅瘛�，無論是哪種情形，一般都被稱為逃戶、亡戶或浮戶等（摘自：陸德陽：《流民史》，上海文藝出版社1997年版，第1——9頁），是法律懲治的對(duì)象。進(jìn)入近代以后，戶籍制度的變革，解除了對(duì)人身的束縛，才使人口的流動(dòng)變?yōu)楹戏ǎ瑥亩鵀閺V大農(nóng)民流入城市提供了法律保障，進(jìn)而推動(dòng)了城市化的進(jìn)程。因此，從這個(gè)角度來看，可以說是清末民初戶籍制度的變革直接或間接地促進(jìn)了中國城市化進(jìn)程。
（二）清末民初戶籍制度變革為近代市民群體的產(chǎn)生提供了條件
近年來，學(xué)者們對(duì)近代中國市民社會(huì)問題的討論如火如荼。如金蘭、羅威廉等西方學(xué)者運(yùn)用“市民社會(huì)”或“公共領(lǐng)域”的概念和方法，通過對(duì)近代中國某個(gè)城市活地區(qū)作個(gè)案研究，論證：“中國清代和民國時(shí)期，存在著某些魚市民社會(huì) （但不完全相同）的現(xiàn)象”，并“稱之為‘公共領(lǐng)域’”。而孔飛力、黃宗智等則持反對(duì)意見，認(rèn)為中國歷史上“缺少一套足以資助公民社會(huì)賴以發(fā)展的政治或文化條件。如果一味刻板地套用歐洲的理論構(gòu)建，我們得到的不只是‘虛假的現(xiàn)代化’，甚至還會(huì)得到‘自由主義萌芽論’，亦即‘資本主義萌芽論’在政治上的翻版，而此一概念不過發(fā)軔于亟欲表明‘中國也有’的心結(jié)�！保ㄕ钥罪w力：“公民社會(huì)與體質(zhì)的發(fā)展”，載《近代中國史研究通訊》第13期，第82頁、第84頁）中國學(xué)者則從中西文化、中西歷史的比較角度出發(fā)，辨析近代中西市民社會(huì)和公共領(lǐng)域的差異，概括近代中國市民的狀況和特點(diǎn)，形成以蕭功秦、楊念群等人偉代表的“文化派”或“思想派”；或是運(yùn)用公共領(lǐng)域和市民社會(huì)的理論框架對(duì)中國近代史作實(shí)證研究和探討，主要運(yùn)用商會(huì)史研的豐富史料和大量成果，論證具有中國特色的近代中國“公共領(lǐng)域”和“市民社會(huì)”，形成以馬敏、朱英等人偉代表的“商會(huì)派”或“施政派”。陶鶴山認(rèn)為，“無論是中國學(xué)者還是外國學(xué)者，之所以在市民社會(huì)問難題上無法進(jìn)行深入的研究，關(guān)鍵在于對(duì)組成市民社會(huì)的主體研究不夠，因?yàn)槌３＜m纏不清，無法形成一個(gè)共識(shí)”。因此，陶鶴山通過對(duì)市民群體的研究，得出近代中國曾出現(xiàn)一個(gè)雛形的市民社會(huì)的結(jié)論（陶鶴山：《市民群體與制度創(chuàng)新》，南京大學(xué)出版社2001年版，第20頁）。
對(duì)于上述觀點(diǎn)，筆者不敢妄加評(píng)論，也無意于此。從“市民社會(huì)”概念的歷史淵源來看，市民社會(huì)實(shí)際上就是指“對(duì)應(yīng)于政治國家的社會(huì)公共生活領(lǐng)域，是一種獨(dú)立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團(tuán)體構(gòu)成的社會(huì)力量。”構(gòu)成這些民間組織和團(tuán)體的成員，主要來源于“從中世紀(jì)的農(nóng)奴中產(chǎn)生了出氣的城關(guān)市民，從這些市民等級(jí)中發(fā)展出最初的資產(chǎn)階級(jí)份子�！保ㄖ泄仓醒腭R恩列斯著作編譯局：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第252頁）但在中國，城市化道路與西方不同，市民群體的構(gòu)成與產(chǎn)生方式也與歐洲市民等級(jí)構(gòu)成和產(chǎn)生方式不一樣。中國近代城市居民成分復(fù)雜，不像近代歐洲那樣可以簡化為典型的兩大對(duì)抗階級(jí)——資產(chǎn)階級(jí)和無產(chǎn)階級(jí)，除此外，其余階級(jí)都是出于次要的依附的乃至行將被消滅的地位。中國近代城市居民既有為政府部門工作的大小官僚；也有工人、腳夫、會(huì)黨、無業(yè)游民、娼妓、江湖術(shù)士等城市貧民階層；還有工商資本家，小業(yè)主，學(xué)生等。在這些人群中，有的學(xué)者僅把資本家階層、新知識(shí)份子階層、城市中小階層等城市精英階層列為市民群體。
隨著近代工業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)工人人數(shù)不斷擴(kuò)大，逐步成為中國新的生產(chǎn)力的代表，在“五四”運(yùn)動(dòng)中能夠獨(dú)立躍上中國的歷史舞臺(tái)，成為中國新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)者。
雖然近代市民群體是與近代城市相伴而生，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。但在這一發(fā)展過程中，清末民初戶籍制度的變革為其產(chǎn)生、發(fā)展提了一條暢通的渠道。如前所述，戶籍制度變革不僅解除了人身束縛，使人戶身份轉(zhuǎn)換在一定程度上得以自由、合法的進(jìn)行。同時(shí)也打開了城門，拆除了城墻，使城與城、城與鄉(xiāng)之間封閉走向開放，靜止的社會(huì)走向動(dòng)態(tài)。傳統(tǒng)戶籍固守的“工農(nóng)士商”的身份與職業(yè)發(fā)生了質(zhì)的變化，封建官僚、買辦、士紳向資本家轉(zhuǎn)換；而破產(chǎn)農(nóng)民、手工業(yè)者向近代雇傭工人轉(zhuǎn)換，新的市民群體應(yīng)運(yùn)而生。他們與以帝王將相、皇親國戚、商人、手工業(yè)為主體的傳統(tǒng)市民在性質(zhì)和內(nèi)容上都有很大的不同。他們可以自由遷徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被戶籍捆綁在土地上“死徙無出鄉(xiāng)”，斬?cái)嗔擞蓚鹘y(tǒng)戶籍保有的與土地的聯(lián)系，也基本上擺脫了傳統(tǒng)戶籍反映的封建宗法制度以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的等級(jí)差序人際關(guān)系，而以工作、職業(yè)、居住關(guān)系為紐帶結(jié)成非血緣人際關(guān)系，這應(yīng)該是城市意識(shí)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。他們居住在城市擁擠、狹小的空間，不同于傳統(tǒng)的村舍結(jié)構(gòu)，基于于自身利益密切相關(guān)的公共衛(wèi)生、交通、治安，移籍公共設(shè)施的維護(hù)等問題，市民自覺或不自覺地產(chǎn)生一種市政參與意識(shí)和市政管理意識(shí)（焦?jié)櫭瘢骸爸袊忻裆鐣?huì)的崛起于文化選擇”，載《沈陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第1期）�？傊�，正是清末民初戶籍制度的變革，改變了傳統(tǒng)戶籍制度的理念，戶籍開始成為國家掌握人口信息，推行憲政的依據(jù)，而不再以控制人口、禁錮人身為己任。戶籍制度變革使人身獲得了極大的解放，為社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化、新階層的興起提供了一個(gè)中介——由市民群體構(gòu)成的雛形的市民社會(huì)，它成為制約國家權(quán)力，制衡國家政權(quán)的社會(huì)實(shí)體的胚胎。傳統(tǒng)社會(huì)中國家對(duì)地方基層嚴(yán)密控管的關(guān)系劃上一個(gè)句號(hào)。
（三）清末民初戶籍制度變革的負(fù)面效應(yīng)
根據(jù)馬克思主義的唯物辯證觀，任何事物都是一分為二的。清末民初戶籍制度變革雖然促進(jìn)了城市近代化進(jìn)程，但也為城市和農(nóng)村帶來了一些負(fù)面效應(yīng)。
首先，從城市來看，隨著人口流動(dòng)渠道的暢通，人們涌入城市，城市人口驟增，給城市造成了巨大壓力，引發(fā)了種種城市問題。如隨著人口密度不斷上升，城市建筑密度增高、交通擁擠、公共衛(wèi)生差、治安混亂等。大量農(nóng)民流入城市形成龐大的產(chǎn)業(yè)后備軍，沖擊了勞動(dòng)力市場。勞動(dòng)力供過于求，資本家雇傭條件苛刻，工人收入難以糊口，城市上層與下層的貧富差距日愈加大，沖突也日愈增多。同時(shí)大量廉價(jià)的勞動(dòng)力的存在，影響了資本家改善生產(chǎn)經(jīng)營條件，提高帶工業(yè)技術(shù)有機(jī)構(gòu)成的積極性。因?yàn)椤肮と斯べY低廉，又是手工制造比使用機(jī)器更便宜 ”，從而也影響了城市近代化、工業(yè)化的進(jìn)程。與此同時(shí)，城市近代化步履緩慢，又造成就業(yè)不充分，大量失業(yè)人群被迫尋找各種可以戶口的職業(yè)，不僅造成職業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，而且使娼妓業(yè)、跳舞業(yè)、按摩業(yè)、擦背業(yè)、看相業(yè)等下等職業(yè)發(fā)達(dá)。此外，流入城市的多以男性為主，造成城市男女比例構(gòu)成不平衡等（池子華：《中國近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150頁）。
其次，從農(nóng)村來看，人口流動(dòng)也沖擊了農(nóng)村社會(huì)。一是地主、富農(nóng)等農(nóng)村資產(chǎn)者離開農(nóng)村，投資近代工商業(yè)，使得注入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件諸如勞動(dòng)工具、種子、土壤等得不到改善，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退。二是流入城市農(nóng)民大都是青壯年——農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力，影響了土地的開發(fā)利用，導(dǎo)致大量耕地荒蕪。
總的來說，清末民初戶籍制度變革所帶來的社會(huì)效應(yīng)是多方面的，既有積極的，也有消極的。但總體上，積極效應(yīng)要多過消極效應(yīng)，因?yàn)閼艏贫茸兏锂吘篂榻鐣?huì)的轉(zhuǎn)型提供了有利條件，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，所帶來的消極效應(yīng)不過是臨產(chǎn)前的陣痛。
小 結(jié)
立法，無論是在哪個(gè)社會(huì)時(shí)期，只要有立法行為的存在，都是作為一種特殊的社會(huì)調(diào)整手段，在不同的時(shí)期具有不同的社會(huì)作用。中國古代，甚至到了清末民初，立法只是社會(huì)調(diào)整的一種手段，但是很難說得上是重要手段。但是，無論如何，到了清末民初，統(tǒng)治者選擇了這樣一種方式——從經(jīng)驗(yàn)來看，最受大眾接受的方式，來推行統(tǒng)治政策，這無論如何是個(gè)進(jìn)步。談到戶籍的改革問題，戶籍作為一國公民身份的象征，它除了證明某一自然人具有某一國公民身份之外，不能有太多的其他內(nèi)容。和合法的身份一樣，公民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利、受教育的權(quán)利等各種基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)和戶籍并行而非戶籍的附庸。所以，在特定的歷史時(shí)期，統(tǒng)治者也肯定看到了戶籍的這些功能，而通過立法這種形式來加以推廣。但是，在諸多可以選擇的方式之中為什么選擇立法來達(dá)到這樣的社會(huì)作用，這無疑是一個(gè)值得研究的問題，更何況是行政立法。研究這個(gè)問題對(duì)我們現(xiàn)代研究戶籍制度都有很大的借鑒意義。比如，關(guān)系民眾的法律的立法主體應(yīng)該是誰，直接民主和代議制民主如何在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)？民國初年的戶籍立法對(duì)人口調(diào)整問題的“深度”是否合適，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，無力論及，雖說小結(jié)，亦無結(jié)論，拋磚引玉而已，求教方家。
