[ 洪碧華 ]——(2009-3-24) / 已閱46334次
從三鹿奶粉事件看食品安全法律問題
洪碧華
[ 摘 要]
隨著改革開放的深入進(jìn)行和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會日益復(fù)雜化，有些人道德滑坡，缺乏誠信，為了一己私利，不擇手段，坑蒙拐騙，生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品，侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益，出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題。食品安全已是人們的“心頭大患”，如：國外的“二惡英”、“瘋牛病”、“禽流感”，國內(nèi)的 “蘇丹紅”、“雀巢奶粉”、“阜陽大頭奶粉” “三鹿奶粉”和“味全奶粉”等事件。本文通過對食品安全問題進(jìn)行深入分析，提出完善食品安全法律制度的一些建議，以維護(hù)公眾利益。
[關(guān)鍵詞] 三鹿奶粉事件 食品安全 法律 問題 對策
俗話說“民以食為天、食以安為先”，近些年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會的日益復(fù)雜化，出現(xiàn)了諸如“二惡英”、“瘋牛病”和“蘇丹紅”等侵犯公眾利益的重大事件。2008年9月，全國各地陸續(xù)發(fā)生了在奶粉中大量填加“三聚氰胺”想提高蛋白質(zhì)含量，卻導(dǎo)致嬰幼兒患腎結(jié)石的“三鹿奶粉事件”，全國診療的患兒達(dá)29萬多人，并有多名死亡。緊接著，包括蒙牛、伊利、光明等國內(nèi)22家馳名的奶粉企業(yè)也被相繼查出三聚氰胺，全球輿論一片嘩然，消費(fèi)者信心大受打擊，食品安全再度成為社會熱點(diǎn)問題。
國務(wù)院迅速啟動國家重大食品安全事故 I級響應(yīng)機(jī)制，成立應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，徹查各類奶制品，問題奶粉下架、封存并銷毀、篩查和診療患兒……通過《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》，廢除對食品行業(yè)的免檢制度，依法追究了相關(guān)單位及人員的法律責(zé)任。2009年2月，有著60多年歷史的知名企業(yè)石家莊三鹿集團(tuán)公司宣告破產(chǎn)，造假者得到應(yīng)有的下場。
一、食品安全的現(xiàn)狀堪憂
（一）初級農(nóng)產(chǎn)品源頭污染較重
在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，70%的河流呈黑色。有的產(chǎn)地環(huán)境污染、污水澆灌、濫用高毒農(nóng)藥；工業(yè)三廢、汽車尾氣的大量排放，造成許多有毒、有害物質(zhì)滲入土壤中；飲用水中含菌量高、重金屬含量高；飼養(yǎng)禽畜非法使用生長激素及“瘦肉精”。這些大大降低了農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)安全性。
（二）食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域假冒偽劣問題突出
有的濫用或超量使用增白劑、保鮮劑、食用色素，有的摻雜使假，生產(chǎn)假酒、劣質(zhì)奶粉，使用“地溝油”加工食用油等，不按照安全生產(chǎn)工藝進(jìn)行種植、加工，從而造成嚴(yán)重的食品安全問題。食品生產(chǎn)人員不敢食用自己生產(chǎn)的產(chǎn)品。
（三）食品流通環(huán)節(jié)經(jīng)營秩序不規(guī)范
有些企業(yè)在食品收購、儲蓄和運(yùn)輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑，部分經(jīng)營者銷售假冒偽劣食品，還有的在農(nóng)村市場、城鄉(xiāng)結(jié)合部及中小學(xué)校園周邊兜售“三無”食品、假冒偽劣食品。
二、產(chǎn)生食品安全問題的主要原因
（一）食品的小作坊式分散化生產(chǎn)
從近年發(fā)生的一系列食品安全問題看，幾億農(nóng)民分散生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，幾十萬小作坊隨意制作各種食品，他們使用的設(shè)備簡陋、技術(shù)水平落后、衛(wèi)生狀況惡劣、產(chǎn)品質(zhì)量難以得到控制。食品生產(chǎn)從“田間”到“餐桌”的環(huán)節(jié)越來越復(fù)雜，給監(jiān)管工作帶來極大的難度，國家質(zhì)檢總局調(diào)查的45萬個食品生產(chǎn)企業(yè)中，10人以下的食品生產(chǎn)加工小作坊有35萬家，29%的企業(yè)無證生產(chǎn)，60%的企業(yè)出廠不檢驗(yàn)或根本不具備檢驗(yàn)?zāi)芰�，這些小作坊“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、條件差、工藝亂”，食品質(zhì)量和安全難以保證，如何有效解決“家庭小作坊”難題，已經(jīng)成了當(dāng)前和今后一段時間決定我國食品安全水平的突出問題。
(二) 食品安全法制不夠健全
一是食品法律法規(guī)的系統(tǒng)性和完整性較差，涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生行政處罰法》和《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等，僅僅對食品質(zhì)量作了一些概要性規(guī)定，有較大的法律監(jiān)管盲區(qū)。1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》已經(jīng)不適應(yīng)形勢的發(fā)展需要。該法僅對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，總含291個指標(biāo)；而國際食品法典則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)致在行政執(zhí)法過程中，一些有害物資蒙混過關(guān)，給為非作歹者留下作惡空間。又如該法中沒有規(guī)定為假冒偽劣食品銷售者提供原料及其他材料者予以處罰的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)說這是在規(guī)范食品市場法律中的重大缺陷。且《食品衛(wèi)生法》確定的執(zhí)法主體職責(zé)與現(xiàn)實(shí)情況有所脫節(jié)，不適應(yīng)多個部委共同按職能分段監(jiān)管的現(xiàn)狀。二是食品法律法規(guī)的條款籠統(tǒng)，操作性差，一些法律法規(guī)規(guī)定的比較原則和寬泛，有些條款甚至完全過時，對實(shí)際問題約束力較低，操作性不強(qiáng)。三是食品法律法規(guī)的罰則較輕，法律權(quán)威不夠，相比西方發(fā)達(dá)國家極其嚴(yán)厲的懲罰力度而言，缺乏威懾力。如改革開放初期，美國的“雀巢”奶粉曾被廣東農(nóng)民假冒，美方花6萬美元調(diào)查取證起訴，打贏官司，法院對造假者只處罰人民幣200元。美方在法律上是勝利了，但在經(jīng)濟(jì)上卻慘敗了。侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪的社會危害性較大，必須加大刑罰力度，令造假者傾家蕩產(chǎn)、膽寒乃至為此喪命才足以使其罷手。四是食品安全監(jiān)管配套法律法規(guī)未出臺，執(zhí)法力度不夠。
（三）食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)限不清
食品安全監(jiān)管“權(quán)限不清”，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)�？偩�、糧食總局、質(zhì)檢總局、工商總局的職能權(quán)限界定不明，國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立是應(yīng)勢而生。在食品安全綜合監(jiān)管方面主要依靠行政手段，監(jiān)督管理部門多，如水產(chǎn)品的監(jiān)管就涉及到包括漁業(yè)、質(zhì)監(jiān)、食監(jiān)、衛(wèi)生防疫、檢驗(yàn)檢疫和工商等部門。職能部門既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。部門間的職能交叉、重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢、執(zhí)法缺位、監(jiān)管空白等現(xiàn)象較為突出，部門之間形不成合力，監(jiān)管責(zé)任難以落到實(shí)處。
(四)食品質(zhì)量安全的技術(shù)支撐體系不完善
我國共有各類檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)數(shù)萬個，行政色彩濃厚，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，檢測設(shè)備、檢測技術(shù)落后，很難為食品質(zhì)量監(jiān)管提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。此外，由于部門障礙，檢測報告的法律效力不被廣泛承認(rèn)，造成了檢測資源的不必要浪費(fèi)。而不同環(huán)節(jié)的檢測，必然導(dǎo)致監(jiān)管效果的不同。如工商部門為了整治流通市場食品安全，制訂了一系列商品安全管理制度，并且試圖通過進(jìn)行經(jīng)常性的市場抽檢發(fā)現(xiàn)問題。但由于處于管理鏈條的最末端，發(fā)現(xiàn)問題時危害往往已經(jīng)造成。不同安全等級的食品“定義不清”如保健食品、自然食品、生態(tài)食品、無公害食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品(A級，AA級)等，名詞繁多，增加了消費(fèi)者識別的難度和市場的不透明度。受食品安全管理體系的限制，我國企業(yè)一直沿用操作規(guī)范(GMP)管理系統(tǒng)(即是政府制定強(qiáng)制性的食品生產(chǎn)、貯存衛(wèi)生法規(guī)，來確保食品衛(wèi)生無害的體系)。但它們和FAO／WHO的《國際食品法典》推薦“HACCP體系，(即通過系統(tǒng)性地確定具體危害及其控制措施，以保證食品安全性的系統(tǒng))，相比存在著很大差距。
三、完善食品安全法制的具體措施
(一)要從源頭上加強(qiáng)管理，確保食品安全
加強(qiáng)食品安全監(jiān)測，建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境安全監(jiān)管體系，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)投入品的質(zhì)量和環(huán)境安全管理；建立國家農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控制度；完善食品安全衛(wèi)生質(zhì)量抽查和例行監(jiān)測制度；加快質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng)建設(shè)，不斷改進(jìn)監(jiān)管手段。建立嚴(yán)密的食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，對種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、包裝、儲運(yùn)、銷售各環(huán)節(jié)實(shí)行全過程監(jiān)管，確保食品安全。
(二)健全相關(guān)法律法規(guī)，為打擊違法犯罪提供法律依據(jù)
1、盡快制定《食品安全法》。明確規(guī)定食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實(shí)施免檢；加強(qiáng)對食品添加劑的監(jiān)管，防止食品添加劑的不規(guī)范使用及濫用；完善食品召回制度，強(qiáng)調(diào)在企業(yè)不主動召回的情況下，政府要責(zé)令企業(yè)召回不合格食品；進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全風(fēng)險的監(jiān)測和評估，防止食品安全事故蔓延。強(qiáng)調(diào)地方政府、相關(guān)職能部門的職責(zé)及溝通配合的重要性。既要強(qiáng)調(diào)食品衛(wèi)生顯然不夠，又應(yīng)確保消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全。
2、修改《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條為：“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品(包括已售出和未售出的產(chǎn)品)貨值金額等值以上1 O倍以上的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。構(gòu)成犯罪的，依法從重追究刑事責(zé)任。
3、完善《刑法》生產(chǎn)、銷售不合格產(chǎn)品罪
(1)《刑法》第143條應(yīng)修改為：“生產(chǎn)、銷售不符合食品標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成食物中毒事故或者其他嚴(yán)重性食源性疾患的，處1 0年以上有期徒刑，并處銷售額10倍以上的罰金。后果特別嚴(yán)重的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收財(cái)產(chǎn)。”(2)《刑法》第144條應(yīng)修改為：“在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處10年以上有期徒刑，并處銷售金額1 O倍以上的罰金。造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收全部財(cái)產(chǎn)。
(三)構(gòu)建食品安全評估評價體系和食品安全信息體系。
以國家級食品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)和食品安全專家為專業(yè)技術(shù)支持，對監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行對比分析和評估，形成風(fēng)險評估報告，對可能造成的危害進(jìn)行預(yù)測，及時發(fā)布預(yù)警公告；同時基于評估報告提出有針對性的控制措施，作為預(yù)防重大食品安全事件決策的技術(shù)依據(jù)，提高國內(nèi)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、分析與風(fēng)險預(yù)警的能力和水平。
(四)完善食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)認(rèn)證。
所有食品生產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)都要辦理生產(chǎn)許可證，取得QS認(rèn)證，確保質(zhì)量安全。加快我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)程；根據(jù)我國食品生產(chǎn)、加工和流通領(lǐng)域具體情況，制訂具有可操作性的過渡標(biāo)準(zhǔn)或分級標(biāo)準(zhǔn)；建立健全全國統(tǒng)一的食品認(rèn)證體系，完善認(rèn)證制度；加快我國食品認(rèn)證的國際互認(rèn)進(jìn)程。同時，設(shè)立消費(fèi)者免費(fèi)委托檢驗(yàn)制度。消費(fèi)者對食品質(zhì)量有異議的，可以向政府設(shè)立的免費(fèi)檢測的專門機(jī)構(gòu)申請檢驗(yàn)鑒定，從而進(jìn)一步遏制偽劣食品的蔓延。
(五)嚴(yán)格執(zhí)法，開展食品安全專項(xiàng)整治。
集中整治食品生產(chǎn)加工小作坊。嚴(yán)厲打擊“黑窩點(diǎn)”，堅(jiān)決取締無證生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。制止生產(chǎn)經(jīng)營假冒偽劣食品行為，整頓和規(guī)范食品廣告，明星不負(fù)責(zé)任代言的，也要承擔(dān)民事賠償責(zé)任；全面加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作，讓老百姓吃得放心、睡得安穩(wěn)。切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)食品安全監(jiān)管，明確責(zé)任、消除隱患，嚴(yán)防食品中毒事件發(fā)生，創(chuàng)建衛(wèi)生整潔的平安校園。
(六)實(shí)行產(chǎn)品責(zé)任強(qiáng)制保險制度。
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