[ 常禎 ]——(2009-5-31) / 已閱15843次
檢察機(jī)關(guān)推行績效考評的難點(diǎn)及對策
常幀
[內(nèi)容摘要]檢察機(jī)關(guān)在推行績效考評工作中存在“四大難點(diǎn)”，即一是具體目標(biāo)確定難，二是工作目標(biāo)量化難，三是目標(biāo)分解到位難，四是績效考評兌現(xiàn)難。這“四大難點(diǎn)”嚴(yán)重影響績效考評結(jié)果的公平、公正。要解決“四大難點(diǎn)”，要從五個(gè)方面著手：一是要銳意創(chuàng)新，注重實(shí)績，構(gòu)建符合檢察機(jī)關(guān)特點(diǎn)的目標(biāo)激勵(lì)型績效管理制度；二是要堅(jiān)持實(shí)事求是與開拓創(chuàng)新、定性與定量相結(jié)合，科學(xué)地制定目標(biāo)；三是要層層分解落實(shí)，合理分工協(xié)作，明確崗位職責(zé)；四是要分步組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制，及時(shí)糾正偏差；五是要縱橫結(jié)合，綜合衡量，保障考評結(jié)果的客觀性和公正性。
績效考評既是現(xiàn)代科學(xué)管理的一種重要方法，也是一種先進(jìn)的以績效為工作衡量標(biāo)尺的目標(biāo)管理機(jī)制，在檢察隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的系統(tǒng)工程中具有至關(guān)重要的作用。但在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)推行績效考評還存在諸多難點(diǎn)問題,這些問題嚴(yán)重影響到考評結(jié)果的科學(xué)性、可靠性和可信性。筆者結(jié)合參與酒泉市檢察院績效考評工作實(shí)踐，對目前檢察機(jī)關(guān)績效考評工作中存在的難點(diǎn)問題，提出解決的對策和建議，以期對完善績效考評辦法有所裨益。
關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 績效考評 難點(diǎn) 對策
一、檢察機(jī)關(guān)推行績效考評的難點(diǎn)問題
績效考評作為現(xiàn)代科學(xué)管理的嘗試，它是以一定時(shí)間、空間內(nèi)所要取得的最終司法成果和效能狀態(tài)為主要職責(zé)依據(jù)和主要考評依據(jù)的目標(biāo)考評責(zé)任制度�？冃Э荚u在增強(qiáng)工作計(jì)劃性、調(diào)動(dòng)檢察干警積極性、提高領(lǐng)導(dǎo)管理水平和工作效率、改善機(jī)關(guān)紀(jì)律作風(fēng)等方面，產(chǎn)生了積極效應(yīng)。但由于檢察機(jī)關(guān)的特殊性和檢察工作的復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)推行績效考評在實(shí)踐中還存在不少影響績效考評公平、公正進(jìn)行的亟需加以解決的難點(diǎn)問題。
1、具體目標(biāo)確定難。
檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是通過依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)厲打擊刑事犯罪，維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)秩序。檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)就是檢察工作的總體目標(biāo)。但是檢察機(jī)關(guān)的具體目標(biāo)沒有統(tǒng)一的依據(jù)，通常情況下是按照檢察機(jī)關(guān)的具體職責(zé)和正常業(yè)務(wù)工作來確定，主要有公訴、反貪、反瀆、偵監(jiān)、民行等法律監(jiān)督工作和綜合工作。但是，由于各類檢察工作都比較復(fù)雜，在實(shí)施目標(biāo)管理的過程中，常常根據(jù)上級院的安排部署以及地方黨委、政府中心工作的需要，適時(shí)開展與各類業(yè)務(wù)相關(guān)的工作和專項(xiàng)活動(dòng)，這些業(yè)務(wù)工作和專項(xiàng)活動(dòng)在年初制定績效考評目標(biāo)體系時(shí)并不能完全預(yù)測到，從酒泉市檢察院考評情況看，有部分工作就沒有列入績效考評責(zé)任目標(biāo)實(shí)施目標(biāo)管理，導(dǎo)致有些部門和干警抱怨的“一年的重點(diǎn)工作沒有列入考評”，從而給績效考評工作帶來困難。
2、工作目標(biāo)量化難。工作目標(biāo)只有量化，才能用尺度衡量。
檢察工作目標(biāo)應(yīng)是以法律和社會效果為主要參考依據(jù)，目標(biāo)的大小高低必須有具體數(shù)值來表示，做到定性與定量相結(jié)合。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而執(zhí)法、司法問題是各種社會消極因素的綜合反映，在不同地區(qū)、不同時(shí)期，受地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件的影響，執(zhí)法、司法形勢呈現(xiàn)出很大的差異性和波動(dòng)性；即使是同一地區(qū)，刑事犯罪案件也經(jīng)常有一定幅度的升降。因此，在制定具體目標(biāo)時(shí)很難將所有工作任務(wù)表述為準(zhǔn)確的數(shù)值。檢察機(jī)關(guān)通常使用的“撤案數(shù)”、“撤案率”、“不起訴數(shù)”、“不起訴率”、“自偵案件結(jié)案率”、“不捕率”等等考評指標(biāo)，在制定之初就受到種種因素的限制，有些數(shù)據(jù)并不是檢察機(jī)關(guān)和辦案部門自身能決定的。從而在實(shí)踐中，為了保證目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，存在人為壓低目標(biāo)數(shù)值的現(xiàn)象，甚至有違法辦案的情況，例如為了降低不起訴率，將部分不起訴案件作撤案處理等�？陀^方面，工作中存在的問題復(fù)雜多變，使得目標(biāo)數(shù)值的確定缺乏準(zhǔn)確可靠的依據(jù)，有些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還依賴于公安、法院等機(jī)關(guān)的支持、配合。特別是檢察機(jī)關(guān)許多崗位的工作還不能制定量化標(biāo)準(zhǔn)，難以做到量化表述。有的工作從績效看是結(jié)果性目標(biāo)，有的則是過程性目標(biāo)，還有的是“結(jié)果”和“過程”兼而有之。然而，“過程”目標(biāo)相比于“結(jié)果”目標(biāo)而言，要進(jìn)行目標(biāo)量化是有相當(dāng)難度的，有的“過程”根本就無法量化，只能進(jìn)行定性描述。即使是結(jié)果性目標(biāo)，有的也難以量化。目標(biāo)量化不科學(xué)，就會導(dǎo)致弄虛作假、玩統(tǒng)計(jì)數(shù)字游戲等問題的發(fā)生，麻痹領(lǐng)導(dǎo)，危害決策，自欺欺人。
3、目標(biāo)分解到位難。
目標(biāo)確定以后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)目標(biāo)的具體內(nèi)容和各部門不同職責(zé)，將目標(biāo)分解落實(shí)到各業(yè)務(wù)部門，使全院目標(biāo)變?yōu)槿舾蓚�(gè)部門目標(biāo)。但是，由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間既有分工，又有聯(lián)系，存在著以“業(yè)務(wù)交叉、工作聯(lián)系”為特征的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性關(guān)系，在實(shí)際工作中有些目標(biāo)任務(wù)往往難以完全歸結(jié)為某一部門承擔(dān)，出現(xiàn)了“一個(gè)部門承擔(dān)幾項(xiàng)目標(biāo)、一個(gè)目標(biāo)由幾個(gè)部門承擔(dān)”的現(xiàn)象。如自偵工作，是自偵部門的一項(xiàng)主要工作，但監(jiān)所、民行等部門也有挖掘、提供線索、協(xié)助甚至直接參與破案的職責(zé)。破案率的高低，與自偵水平、部門配合程度、工作水平、技術(shù)裝備情況等破案軟硬件、環(huán)境因素都有直接聯(lián)系。如把破案率低下的責(zé)任歸咎予自偵部門，則顯失公允。
4、績效考評兌現(xiàn)難。
原因主要有三點(diǎn)：其一，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門承擔(dān)的職責(zé)不同，它們之間沒有可比性，績效優(yōu)劣無法直觀表現(xiàn)。這就使得績效考評在具體操作環(huán)節(jié)上往往具有一定的不可比性。因此，如果要確�？荚u結(jié)果客觀、公正、公平，往往就難以簡單地對沒有可比性的考評對象進(jìn)行統(tǒng)一考核和做出比較評價(jià)，甚至考評根本無法兌現(xiàn)。如果忽略了考評對象所具有的一定的不可比性，只是簡單地予以揉合加以考評，那么所兌現(xiàn)的績效考評結(jié)果則難以完全符合實(shí)際（甚至脫離實(shí)際），從而也難以保證其公正、公平，影響考評結(jié)果的可靠性和可信度，進(jìn)而造成績效考評的激勵(lì)效用喪失，甚至產(chǎn)生不良的負(fù)面影響。其二，前期制定的績效目標(biāo)，在實(shí)施過程中有的基層院和業(yè)務(wù)部門受各種因素的影響，年終不能實(shí)現(xiàn)，其中有一些因素屬于不能由部門和干警主觀意志決定的因素。其三，前期并未確定某項(xiàng)績效目標(biāo)，但在工作中根據(jù)形勢的需要開展了某項(xiàng)工作且投入了大量的人力或物力并取得顯著成績，結(jié)果出現(xiàn)了年終績效考評時(shí)獎(jiǎng)賞無“據(jù)”的情況。
二、解決績效考評難點(diǎn)問題的對策
上述“四大難點(diǎn)”，直接影響到績效考評在檢察機(jī)關(guān)的順利推行，妥善解決和正確處理好這些難點(diǎn)問題，才能避免科學(xué)的目標(biāo)管理方法流于形式，促進(jìn)檢察隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)工作的全面提高。在此，筆者提出以下對策，以供參考：
1、要銳意創(chuàng)新，注重實(shí)績，構(gòu)建符合檢察機(jī)關(guān)特點(diǎn)的目標(biāo)激勵(lì)型績效管理制度。
任何一種管理機(jī)制的建立，其所實(shí)施的任何一種管理制度和方法，都應(yīng)與其管理的對象相符合。檢察機(jī)關(guān)在引進(jìn)績效考評的同時(shí)，必須根據(jù)檢察機(jī)關(guān)及檢察工作自身的特性，認(rèn)真研究探討這種機(jī)制的具體形式和內(nèi)容，使它能夠符合檢察工作的發(fā)展規(guī)律�？偟脑瓌t是，從實(shí)際出發(fā)，目標(biāo)責(zé)任明確、考評科學(xué)簡便、注重實(shí)際績效，不搞繁瑣的、形式主義的東西。這套制度的具體內(nèi)容應(yīng)包括改革內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、相應(yīng)調(diào)整部門職責(zé)、明確干警個(gè)人崗位職責(zé)、制定和完善與目標(biāo)管理和績效管理相配套的目標(biāo)決策制度、目標(biāo)責(zé)任制度、目標(biāo)檢查考評制度、績效目標(biāo)獎(jiǎng)懲制度、目標(biāo)保障制度等，根據(jù)目標(biāo)要求，合理組織人力、物力、財(cái)力，保證各部門之間協(xié)調(diào)工作，以取得最佳社會效益。為保證這套制度的正常運(yùn)行，要在檢察機(jī)關(guān)政工部門設(shè)立有權(quán)威的目標(biāo)績效管理辦公室，配備一定數(shù)量的、強(qiáng)有力的目標(biāo)績效管理干部，制定切實(shí)可行的考評方法，使考評工作制度化。
2、要堅(jiān)持實(shí)事求是與開拓創(chuàng)新、定性與定量相結(jié)合，科學(xué)地制定目標(biāo)。
制定目標(biāo)是檢察目標(biāo)管理工作中關(guān)鍵的一環(huán)。合理、科學(xué)地制定目標(biāo)，可以規(guī)范和引導(dǎo)人的行為方向，調(diào)動(dòng)和激發(fā)人的積極性；反之則會產(chǎn)生不良的負(fù)面作用。要根據(jù)歷史和現(xiàn)狀，推斷未來發(fā)展趨勢，增加目標(biāo)的準(zhǔn)確性和預(yù)見性。目標(biāo)制定必須從實(shí)際出發(fā)，避免將部門和干警客觀通過努力工作不能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)納入考評。目標(biāo)制定還要盡可能明確具體、科學(xué)合理，能量化的一定要量化，不能量化的也要提出明確的質(zhì)的要求。但是，也不能片面地追求所謂的科學(xué)化、量化。對于不能制定量化標(biāo)準(zhǔn)的崗位和工作，如果勉強(qiáng)運(yùn)用量化考評的方法，不但不能得出可靠的結(jié)果和可信的結(jié)論，反而會因?yàn)榭荚u結(jié)果的可靠性差而大大降低績效考評效應(yīng)。因此，在制定目標(biāo)時(shí)應(yīng)避免使用那些不切合檢察實(shí)際的“大指標(biāo)”分值比例。要在開展深入實(shí)際的調(diào)查研究和科學(xué)的分析論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地和本單位情況，合理確定各院各部門自身的各項(xiàng)工作目標(biāo)及其任務(wù)。
3、要層層分解落實(shí)，合理分工協(xié)作，明確崗位職責(zé)。
目標(biāo)確定以后，要按照院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和一般檢察干警三個(gè)層次，把全院目標(biāo)層層分解到各部門和個(gè)人，并制定各自的達(dá)標(biāo)措施，明確每個(gè)人的崗位責(zé)任，使目標(biāo)分解做到縱向到底、橫向到邊。具體做法是：首先，明確各部門的職責(zé)范圍，合理分工，這是目標(biāo)分解的前提條件。其次，按照各部門、各層次的職責(zé)范圍，明確它們在全院目標(biāo)中應(yīng)承擔(dān)的具體目標(biāo)任務(wù)。具體工作目標(biāo)要由各業(yè)務(wù)部門提出，績效考評辦公室審核，院黨組審定；檢察干警的工作目標(biāo)由各部門制定。這樣，可確保所制定的目標(biāo)符合實(shí)際，工作任務(wù)不努力完不成，努力了能完成。目標(biāo)涉及業(yè)務(wù)有交叉的幾個(gè)部門，要由主要職能部門承擔(dān)，有關(guān)部門配合。再次，各部門要根據(jù)檢察干警的崗位職責(zé)、承擔(dān)任務(wù)以及年齡、性別、工齡、健康狀況、特長等的不同，做到責(zé)任到人，權(quán)力到人，堅(jiān)決避免平均化現(xiàn)象。目標(biāo)分解的關(guān)鍵是要堅(jiān)持職、責(zé)、權(quán)、利四者相對統(tǒng)一，才能使目標(biāo)真正分解到位。
4、要分步組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)控制，及時(shí)糾正偏差。
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