公共采購(gòu)市場(chǎng)亟待檢察機(jī)關(guān)的介入 ——
李春 2006-1-4 0:46:14
公共采購(gòu)市場(chǎng)亟待檢察機(jī)關(guān)的介入----讀谷遼海的專著《法治下的政府采購(gòu)》
2005年12月，由北京市遼海律師事務(wù)所主任、中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)特聘的政府采購(gòu)專家、高級(jí)律師谷遼海先生撰寫的政府采購(gòu)系列叢書第三卷《法治下的政府采購(gòu)》，在我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》分別實(shí)施六周年和三周年前夕由群眾出版社正式出版，面向全國(guó)公開發(fā)行。針對(duì)我國(guó)的兩部公共采購(gòu)法即《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》所存在的嚴(yán)重缺陷和沖突及其制度的缺失、采購(gòu)主體在實(shí)踐中的黑箱操作行為、公共采購(gòu)市場(chǎng)普遍存在的"權(quán)力租金"交易現(xiàn)象，谷遼海憑著其扎實(shí)的法學(xué)理論基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐個(gè)問(wèn)題展開了全面論述和深入分析，闡述了“公共權(quán)力租金”交易的深層次原因，為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公共采購(gòu)市場(chǎng)的檢察拓寬了視野。
《法治下的政府采購(gòu)》一書，通過(guò)國(guó)際國(guó)內(nèi)公共采購(gòu)制度的對(duì)比、通俗易懂的語(yǔ)言、以案說(shuō)法的形式，給我們講解了公共采購(gòu)市場(chǎng)中的交易主體、信息披露制度、回避制度、交易方式、采購(gòu)程序、交易過(guò)程、采購(gòu)合同、驗(yàn)收程序等公共采購(gòu)中的各類制度和各個(gè)環(huán)節(jié)及其所存在的問(wèn)題。谷遼海在書中說(shuō)，我國(guó)目前的公共采購(gòu)市場(chǎng)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、團(tuán)體組織等采購(gòu)主體利用公共資金，通過(guò)公開招標(biāo)等采購(gòu)方式獲取貨物、工程和服務(wù)以及公用事業(yè)而形成的公共交易市場(chǎng)，或者雖非利用公共資金，也不管采購(gòu)主體是否為政府機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織、國(guó)有的企事業(yè)單位還是私營(yíng)企業(yè)，只要涉及到公共安全、公共設(shè)施、公用事業(yè)等事關(guān)公眾利益和國(guó)家利益的稀缺采購(gòu)資源，都必須通過(guò)強(qiáng)制招標(biāo)的方法，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所有強(qiáng)制招標(biāo)的采購(gòu)信息必須在國(guó)家權(quán)威媒體上公開披露，以充分體現(xiàn)透明度和公平競(jìng)爭(zhēng)。
自1980年招標(biāo)采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)方式引入我國(guó)的公共采購(gòu)市場(chǎng)后，從試點(diǎn)到逐步展開，直至今天在全國(guó)普遍實(shí)行，我國(guó)的公共采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展迅猛。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的公共采購(gòu)在整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有非常龐大的份額，大約有1.5萬(wàn)億人民幣左右。2001年，我們加入WTO后，僅僅開放了第一商業(yè)消費(fèi)市場(chǎng)，公共采購(gòu)市場(chǎng)尚未對(duì)外開放，但我國(guó)早晚也會(huì)加入WTO的《政府采購(gòu)協(xié)定》。
近些年來(lái)，煤礦特大事故頻頻見諸于各大媒體。有關(guān)部門對(duì)事故原因調(diào)查后，總結(jié)問(wèn)題的根源在于黨政干部在煤礦參股分紅，政府官員與民營(yíng)企業(yè)聯(lián)手勾結(jié)牟利，從而造成監(jiān)督機(jī)制的疲軟。為此，國(guó)家采取了系列嚴(yán)厲措施，要徹底鏟除“官煤勾結(jié)”的土壤。盡管國(guó)家三令五申，限期政府官員退出煤礦投資入股分紅，然而每年的礦難事件還是不斷地發(fā)生，國(guó)家政策在實(shí)踐中執(zhí)行起來(lái)收效甚微。谷遼海律師分析其原因說(shuō)，這無(wú)非是政府官員利用手中掌握著公共資源的管理權(quán)力，與民營(yíng)企業(yè)所進(jìn)行的交易越來(lái)越隱蔽，設(shè)租人通過(guò)第三人將“權(quán)力租金”以股權(quán)的形式與尋租人分取紅利，彼此之間的交易往往不為人們所察覺(jué)，從而導(dǎo)致監(jiān)督的真空狀態(tài)。谷遼海說(shuō)，“官煤勾結(jié)”只是我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域里的一個(gè)縮影，在涉及到公共資源、公共利益尤其是在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的采購(gòu)領(lǐng)域里，擁有控制權(quán)力的政府官員與謀求壟斷利潤(rùn)的供應(yīng)商之間參股分紅、共同掠奪公共資源的現(xiàn)象非常普遍，在利益均沾、權(quán)力共享的勾兌下，監(jiān)督機(jī)制自然成了虛位狀態(tài)。對(duì)此，《法治下的政府采購(gòu)》一書中的系列論文，例如，《我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)須納入政府采購(gòu)體系》、《“代建制”不能避免“權(quán)力租金”》、《我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)中的“黑白合同”》、《競(jìng)爭(zhēng)性談判制度所存在的“黑洞”》、《藥品集中采購(gòu)亟須進(jìn)入政府采購(gòu)體系》、《單一來(lái)源采購(gòu)方式所存在的監(jiān)督缺位》等等，這些文章根據(jù)公共采購(gòu)法律制度的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際案例，分析現(xiàn)行公共采購(gòu)市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制所存在的缺陷和缺失，建議有關(guān)國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)該修改完善現(xiàn)行的法律制度，加強(qiáng)對(duì)公共采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)督。
作者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的公共采購(gòu)制度中的監(jiān)督機(jī)制存在著以下的缺陷。其一，招標(biāo)公司為“權(quán)力租金”提供了合法場(chǎng)所。不論是我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購(gòu)法》，均允許以營(yíng)利為目的的招標(biāo)公司代理公共采購(gòu)業(yè)務(wù)。這在國(guó)外的公共采購(gòu)制度中是非常罕見的。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)招標(biāo)公司的法律定位是中介代理機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，一般都是較大的公共采購(gòu)項(xiàng)目由招標(biāo)公司代理，表面上來(lái)看，采購(gòu)人似乎不掌握公共采購(gòu)項(xiàng)目的最終決定權(quán)，供應(yīng)商獲取公共采購(gòu)項(xiàng)目不是直接從采購(gòu)人的手中拿到的，而是由招標(biāo)公司通過(guò)公開招標(biāo)的方式，在公平競(jìng)爭(zhēng)的情況下獲得的。谷遼海說(shuō)，我們細(xì)細(xì)分析，幾乎所有的尤其是競(jìng)爭(zhēng)激烈的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)公司為“權(quán)力租金”的實(shí)現(xiàn)提供了橋梁。谷遼海認(rèn)為，在我國(guó)相關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制越來(lái)越完善的情況下，采購(gòu)人攝于法律的威力，通常不是直接從供應(yīng)商手中拿到“權(quán)力租金”，而是與招標(biāo)公司進(jìn)行共謀。承攬更多的代理采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，并賺取高額利潤(rùn)是招標(biāo)公司生存和發(fā)展的前提。在公共資源稀缺的情況下，掌握“權(quán)力租金”的采購(gòu)人選擇招標(biāo)公司的余地非常大，為了使自己掌握的資源獲取更多更高的“權(quán)力租金”，必須與熟悉的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行勾兌。而在強(qiáng)手如林的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手面前，招標(biāo)公司為了獲得采購(gòu)代理業(yè)務(wù)，也必須進(jìn)行尋租，支付相應(yīng)的“權(quán)力租金”才能獲得生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。在此情況下，招標(biāo)公司為了支付“權(quán)力租金”，只能從供應(yīng)商身上下手。那個(gè)供應(yīng)商給付的酬謝最高，就將采購(gòu)項(xiàng)目給誰(shuí)。谷遼海認(rèn)為，現(xiàn)行公共采購(gòu)制度所存在第二方面的缺陷是，評(píng)標(biāo)專家制度為“權(quán)力租金”的實(shí)現(xiàn)提供了方便。根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，采購(gòu)人（指招標(biāo)人）或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（通常指名稱各異的招標(biāo)公司）不得在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦以外的供應(yīng)商中確定中標(biāo)、成交的供應(yīng)商。這表面上來(lái)看，似乎非常透明和客觀公正。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員是招標(biāo)公司臨時(shí)組建的，評(píng)標(biāo)專家是招標(biāo)公司聘請(qǐng)的，酬金是招標(biāo)公司給付的。
俗話說(shuō)，拿人錢財(cái)，替人消災(zāi)。評(píng)標(biāo)專家不能不聽從招標(biāo)公司的意見，不可能獨(dú)立地站在第三方的公正立場(chǎng)選擇適格供應(yīng)商。而一次采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)結(jié)束，評(píng)標(biāo)委員會(huì)就解散了，也不可能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。正如一場(chǎng)宴會(huì)，招標(biāo)公司邀請(qǐng)大家聚餐，吃完了就散宴了。在現(xiàn)行的評(píng)標(biāo)專家制度下，通常選擇投標(biāo)報(bào)價(jià)最高的供應(yīng)商為合格供應(yīng)商。為什么不選擇報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商呢？因?yàn)椤皺?quán)力租金”通常是在投標(biāo)供應(yīng)商最高報(bào)價(jià)與最低報(bào)價(jià)的差額中獲得的。比如，1000萬(wàn)元的工程，有的供應(yīng)商報(bào)價(jià)800萬(wàn)元就可以完成采購(gòu)項(xiàng)目，有的報(bào)價(jià)900萬(wàn)元，有的報(bào)價(jià)600萬(wàn)元。在這幾個(gè)不同的報(bào)價(jià)中，最低報(bào)價(jià)600萬(wàn)元的供應(yīng)商往往會(huì)敗下陣來(lái)，通常報(bào)價(jià)900萬(wàn)元的供應(yīng)商就有希望中標(biāo)。兩者之間的差價(jià)300萬(wàn)元就是“權(quán)力租金”。谷遼海說(shuō)，由于我國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)存在著巨大的隱蔽性，目前普遍存在的“權(quán)力租金”現(xiàn)象通常還不為人們所關(guān)注。對(duì)此，谷遼海認(rèn)為，我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，非常有必要對(duì)我國(guó)公共采購(gòu)所存在的法律和實(shí)踐方面的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，對(duì)于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，公共采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)督還是未開發(fā)的“處女地”，有待于我們?nèi)ミM(jìn)行認(rèn)真地探索。為了真正地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在公共采購(gòu)市場(chǎng)的監(jiān)督職能，我們還須對(duì)這一領(lǐng)域給予更多的關(guān)注，將廉政制度建設(shè)延伸到公共采購(gòu)領(lǐng)域里，在這一領(lǐng)域里加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，以提高公共采購(gòu)對(duì)象公開招標(biāo)的透明度，保護(hù)廣大供應(yīng)商的合法權(quán)益，從而使我國(guó)的公共采購(gòu)市場(chǎng)有序地、健康地發(fā)展，以維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)。
李春
2005年12月31日
========================================= 本欄書評(píng)僅代表撰寫者個(gè)人觀點(diǎn)========================================