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  • 地方制度法專題:攤販管理的府際關(guān)系之立法政策

    [ 陳朝建 ]——(2009-11-30) / 已閱34720次



      就此而言,本文所指之經(jīng)濟部對攤販管理立法的行政指導(dǎo)行為(如「攤販管理方案」,以下簡稱為本方案),系經(jīng)濟部在其職權(quán)或所掌事務(wù)范圍內(nèi),為促進直轄市、縣市等地方自治團體依其因地制宜之特色與需求,俾利實現(xiàn)攤販輔導(dǎo)管理之政策規(guī)劃與行政目的,特以書面方式所為協(xié)助地方自治團體盡速完備相關(guān)自治法規(guī)之行政指導(dǎo)文書。亦即:


    (一)本方案定位為行政指導(dǎo)文書(公文程序條例、行政程序法第一百六十五條至第一百六十七條等規(guī)定參照),指導(dǎo)機關(guān)則為經(jīng)濟部。


    (二)指導(dǎo)之法律依據(jù),除行政程序法外,則如經(jīng)濟部處務(wù)規(guī)程第二條、第七條之規(guī)定(以經(jīng)濟部處務(wù)規(guī)程第七條為例,即明定「關(guān)于商業(yè)之規(guī)劃、管理、輔導(dǎo)、監(jiān)督及統(tǒng)籌配合事項」、「關(guān)于其它商業(yè)行政事項」均屬經(jīng)濟部之職權(quán)或所掌事務(wù)范圍)。


    (三)指導(dǎo)對象為特定之地方自治團體公法人[11],即直轄市、縣市等地方自治團體,蓋地方制度法第十八條、第十九條等業(yè)明定「工商輔導(dǎo)及管理」之經(jīng)濟服務(wù)事項系地方自治事項,從而該事項自屬地方自治團體依憲法或本法規(guī)定,得自為立法并執(zhí)行,或法律規(guī)定應(yīng)由該團體辦理之事務(wù),而負其政策規(guī)劃及行政執(zhí)行責任之事項(地方制度法第二條規(guī)定參照)。


    (四)指導(dǎo)目的是協(xié)助尚未制定或尚未擬定攤販輔導(dǎo)管理事項自治法規(guī)(尤其是相關(guān)自治條例)之地方自治團體盡速依地方制度法第二十五條、第二十八條等規(guī)定,依其因地制宜之特色與需求,完備攤販輔導(dǎo)管理之自治法規(guī)體系。


      整體而言,本方案系建議經(jīng)濟部應(yīng)立于「國家最低基準」(national minimum)的理論基礎(chǔ),提出以全國人民觀點為中心的「最低規(guī)制基準」并形諸于具體的行政指導(dǎo)文書,以避免對地方自治團體之自治法規(guī)(尤其是攤販管理之自治條例)的立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)造成過多抑制,進而維護地方自治因地制宜之基本精神。因此,本方案所指導(dǎo)之地方自治團體除可依地方制度法研訂自治法規(guī)外,似亦得享有「橫出條例」的空間,并不排除地方自治團體得為環(huán)境保護、公害防治等維護地方居民健康之設(shè)定,可另享有較中央統(tǒng)一性基準更為嚴格之「上乘條例」的空間[12],并試圖指導(dǎo)地方自治團體就該類事務(wù)之管理為「職權(quán)立法」、「授權(quán)立法」與「目的立法」。


      其中,所謂「職權(quán)立法」就是指自治條例的法源依據(jù)為各該直轄市、縣市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)市得依地方制度法第十八條、第十九條或第二十條各款、各目依據(jù)所為之立法。其次,所謂「授權(quán)立法」系指自治條例的法源依據(jù)為各該專業(yè)法律(或各本于該作用法規(guī))的明確授權(quán)。至于,所謂「目的立法」則是地方自治團體為達特定自治目的所為之立法(且單以臺北市各該自治條例的立法技術(shù)來說,多數(shù)系以「目的立法」切入)[13]。無論如何,若以攤販管理自治條例或攤販輔導(dǎo)管理自治條例的法源依據(jù)而言,在中央尚無攤販條例或攤販管理條例之前,自可就「目的立法」與「職權(quán)立法」綜合運用之。


    伍、攤販管理的指導(dǎo)原則


      又昔日以來,經(jīng)濟部對于攤販管理方案即采「原則禁止,例外許可」的政策方針[14];,因應(yīng)經(jīng)濟環(huán)境暨社會生活型態(tài)之變遷,且為邁進現(xiàn)代先進國家之林做好萬全準備,實際上,攤販營業(yè)之管理自宜導(dǎo)向正常商業(yè)活動之范疇,有關(guān)攤販業(yè)務(wù)之管理方案,除應(yīng)依「因地制宜原則」與「消費者權(quán)益保護原則」作為外,似可另以如下之指導(dǎo)原則為主[15]:


    (一)攤販回歸商業(yè)之基本原則:促進攤販營業(yè)回歸商業(yè)之常態(tài)經(jīng)營模式,并試圖恢復(fù)市場運作機制的公平競爭,俾以配合「原則禁止,例外許可」的政策方針。亦即,零星或個別攤販本應(yīng)該逐步減少,或逐步納入集中或集合攤販的范疇(無論是經(jīng)常性或臨時性攤販,抑或是一般性與臨時性的攤販),而且集中或集合攤販則應(yīng)逐步納入「市場」(于市場用地內(nèi)的市集)的概念范疇,不僅如此,「市場」亦應(yīng)開始走向民營化或委外經(jīng)營,并應(yīng)由市場機制主導(dǎo)一切[16]。


      除此之外,攤位使用亦不應(yīng)世代承襲,或是由個別攤販擅自轉(zhuǎn)讓使用權(quán)或利用權(quán),甚或非法再増設(shè)違規(guī)攤位。因此,為杜絕不法情事發(fā)生,除部分攤位之承租得由小區(qū)之鄰近居戶經(jīng)營承租或由既有攤販繼續(xù)經(jīng)營外,亦應(yīng)引進公開抽簽或競標方式?jīng)Q定攤位之進駐者,并應(yīng)適時變更攤位營業(yè)許可之條件,以符合市場運作之機制。


    (二)管地不管人之原則(即「管地為主,管人為輔」之原則):地方自治團體應(yīng)盡可能「正面表列」規(guī)劃可設(shè)置之攤販集中區(qū),將攤販納入法定的集中管理制度(而非僅以「負面表列」的方式公告禁止設(shè)攤之地區(qū)),好處在于:既可鼓勵攤販集中區(qū)自治(或另交由專業(yè)團體管理),復(fù)可減少攤販業(yè)務(wù)管理機關(guān)(單位)的業(yè)務(wù)量(也就是說,行政機關(guān)的對口系攤販集中區(qū)的管理組織而非個別、零星攤販),另可依此作為收取規(guī)費或其它必要費用的基準?傊,如為大幅降低攤販帶來之負面效益,使攤販在不嚴重影響市容、交通及公共安全之前提下[17],各該直轄市、縣市政府亦應(yīng)積極輔導(dǎo)現(xiàn)存攤販聚集區(qū),另成立或新增攤販集中區(qū),以落實「管地不管人」之基本原則。


    (三)使用者付費原則(或受益者付費原則):即藉由攤販證之許可換發(fā)(包括保留廢止權(quán)等手段),以及攤販集中區(qū)之設(shè)置,征收各項相關(guān)必要費用,藉以維護小區(qū)優(yōu)質(zhì)之生活環(huán)境,此即使用者付費原則(或受益者付費原則)之基本元表現(xiàn)。詳言之,道路或公共場地原系以供公眾通行或使用為目的,攤販既經(jīng)特許于核準營業(yè)時間使用道路、人行道或地下道等公共財設(shè)攤營業(yè),既已對市容、交通、兩側(cè)住戶、商店之造成影響,在「使用者付費」(或受益者付費)之原則下,自應(yīng)繳納規(guī)費、場地使用費、管理費、保證金及其它必要費用,減輕地方自治團體之財政負擔并將「外部成本」內(nèi)部化[18],以維護小區(qū)優(yōu)質(zhì)之生活質(zhì)量及降低攤販營業(yè)對社會造成之負面效應(yīng),復(fù)得以兼顧社會公平正義之原則。


    (四)總量管制原則:吾人固然得于各該直轄市、縣市攤販管理自治條例或輔導(dǎo)管理自治條例中開放攤位申請之資格條件,惟為逐步達成管地為主之政策目標,亦得另對零星或個別攤販之存在,或是攤販集中區(qū)之總量,采取「總量管制」之作法。此系透過總量管制及小區(qū)參與之原則,規(guī)劃可設(shè)置攤販集中區(qū),將攤販納入集中管理,更可落實「管地不管人」之基本原則。


      蓋另以憲法、行政法的立場而言,人民之工作權(quán)固為憲法第十五條規(guī)定所保障,且其內(nèi)涵另包括人民選擇職業(yè)之自由(如成為攤販之自由)。惟人民之職業(yè)與公共福祉有密切關(guān)系,故對于從事一定職業(yè)應(yīng)具備之資格或其它要件,于符合憲法第二十三條規(guī)定之限度內(nèi),仍得以法律或法律明確授權(quán)之命令,或是自治法規(guī)加以限制(可參照司法院大法官釋字第四○四號、第五一○號、第五八四號等)。詳言之,對人民選擇職業(yè)自由之限制,因其內(nèi)容之差異,在憲法上本有寬嚴不同之容許標準。例如:關(guān)于從事職業(yè)之方法、時間、地點、對象或內(nèi)容,甚或總量管制等執(zhí)行職業(yè)之自由,立法者(同理,地方立法者亦同)為公共利益之必要,即非不得予以適當之限制[19]。


    (五)弱勢族群優(yōu)先保障原則(兼顧身心障礙者工作機會原則):上開釋字第四○四號、第五一○號、第五八四號等解釋,亦提及人民選擇職業(yè)應(yīng)具備之主觀條件,例如知識能力、年齡、體能、道德標準等,立法者若欲加以規(guī)范,則須有較諸執(zhí)行職業(yè)自由之限制,更為重要之公共利益存在,且屬必要時,方得為適當之限制。再者,國家對人民行使公權(quán)力時,均應(yīng)依據(jù)憲法第七條之意旨平等對待,固不得有不合理之差別待遇;惟憲法第七條平等原則并非指絕對、機械之形式上平等,而系保障人民在法律上地位之實質(zhì)平等,立法機關(guān)基于憲法之價值體系及立法目的,自得斟酌規(guī)范事物性質(zhì)之差異而為合理之不同規(guī)定(如可依法對弱勢族群優(yōu)先予以保障)。質(zhì)言之,弱勢族群優(yōu)先保障原則的目的,就是要提供身心障礙者工作機會,并保障身心障礙者工作之權(quán)益。從而,各該直轄市、縣市攤販管理自治條例或攤販輔導(dǎo)管理自治條例,亦應(yīng)明定為配合身心障礙者保護法第四十七條之規(guī)定,需保留攤販之一定比例的名額給各該直轄市、縣市轄內(nèi)之身心障礙者參與,以保障身心障礙者之工作機會。


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