[ 陳朝建 ]——(2009-11-30) / 已閱34718次
[7] 但委辦規(guī)則除外，惟鄉(xiāng)鎮(zhèn)市即使訂定委辦規(guī)則，該委辦規(guī)則的特色有二：（一）需經(jīng)縣政府核定始得施行；（二）禁止就罰則予以規(guī)范，蓋依法與現(xiàn)行制度觀之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市之自治法規(guī)或委辦規(guī)則均不得就罰則事項(xiàng)予以規(guī)范。但實(shí)務(wù)上已有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)市（如宜蘭縣頭城鎮(zhèn)、彰化縣二水鄉(xiāng)）基于「目的立法」就該類事項(xiàng)予以規(guī)范，但無涉罰則之限制者，仍非現(xiàn)行法制所不許。
[8] 另依釋字第五六四號(hào)解釋理由書、協(xié)同意見書意旨觀之，關(guān)于直轄市、縣市的自治事項(xiàng)，憲法均明定應(yīng)由地方立法并執(zhí)行之，加諸憲法增修條文亦賦予縣議會(huì)行使縣之立法權(quán)。故地方制度法除明定直轄市、縣市經(jīng)濟(jì)服務(wù)事項(xiàng)（含工商輔導(dǎo)管理之事項(xiàng)）屬于地方自治事項(xiàng)外，并就直轄市、縣市自治法規(guī)之制定或訂定設(shè)有明文。如依據(jù)上開憲法及地方制度法之規(guī)定，各該直轄市、縣市等地方自治團(tuán)體自應(yīng)另依法定程序制定自治條例，就其自治事項(xiàng)作必要之補(bǔ)充及合理之規(guī)范，始符合法律保留與自治條例保留之基本理解。
[9] 地方制度法第二十八條規(guī)定「創(chuàng)設(shè)、剝奪或限制地方自治團(tuán)體居民之權(quán)利義務(wù)者」之事項(xiàng)，本應(yīng)以自治條例定之；加諸同法第二十六條亦規(guī)定，直轄市法規(guī)、縣市規(guī)章就違反地方自治事項(xiàng)之行政義務(wù)者，得規(guī)定處以罰鍰或其它種類之行政罰，故就此而言，攤販輔導(dǎo)、管理業(yè)務(wù)在地方自治團(tuán)體部分，仍僅得由直轄市、縣市以「自治條例」方式定之。
[10] 較特別的是，稱為攤販管理自治條例者如高雄市攤販管理自治條例，卻無罰則規(guī)范；惟稱為攤販輔導(dǎo)管理自治條例者如臺(tái)中市攤販輔導(dǎo)管理自治條例，卻以罰則管制為主，而非僅有輔導(dǎo)的處置措施。
[11] 業(yè)已制定或擬定攤販輔導(dǎo)管理事項(xiàng)自治法規(guī)之地方自治團(tuán)體（如高雄市、臺(tái)北市、臺(tái)中市、桃園縣、連江縣等），「得」參照本方案規(guī)定辦理修正；亦即，本方案建議或敦促之特定人，尤其系指尚未制定或尚未擬定攤販輔導(dǎo)管理事項(xiàng)自治法規(guī)之地方自治團(tuán)體。
[12] 「上乘條例」與「橫出條例」均屬日本「法律先占理論」的延伸性見解。首先，「上乘條例」系指地方自治團(tuán)體所制定之自治條例（甚或自治規(guī)則）得基于與國(guó)家法律相同之目的，再就其已規(guī)范之事項(xiàng)、拘束之對(duì)象，訂定比國(guó)家法律、法規(guī)命令更為嚴(yán)格限制之管制措施者，即屬「上乘條例」。其次，「橫出條例」則是指地方自治團(tuán)體所制定之自治條例（甚或自治規(guī)則）得與國(guó)家法律、法規(guī)命令基于相同之規(guī)范目的，依據(jù)法律授權(quán)另對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)命令所規(guī)定以外之事項(xiàng)，再以自治條例（甚或自治規(guī)則）加以相繩，即可稱為「橫出條例」。整體而言，日本「法律先占理論」所強(qiáng)調(diào)的「上乘條例」與「橫出條例」，如以「國(guó)家最低基準(zhǔn)」（national minimum）理論予以解讀（即：依國(guó)家法律所設(shè)置的規(guī)制，不能對(duì)地方自治團(tuán)體之自治條例的規(guī)制造成過多抑制，相反的，應(yīng)解為以全國(guó)、全民的觀點(diǎn)所作成的規(guī)制，均屬規(guī)制的最低基準(zhǔn)），地方自治團(tuán)體除可制定「橫出條例」外，亦得為環(huán)境保護(hù)、公害防治等維護(hù)地方住民健康之設(shè)定，容許地方自治團(tuán)體亦得制定較國(guó)家法律、法規(guī)命令為嚴(yán)格之「上乘條例」。以上可參照陳朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘條例與橫出條例的基本理解》，載于「部落格化的臺(tái)灣政治法律學(xué)院」，網(wǎng)址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
[13] 得注意的是，由于上開三類法源依據(jù)的立法技術(shù)均得綜合運(yùn)用之故，因此實(shí)際上，另會(huì)產(chǎn)生「職權(quán)立法」與「授權(quán)立法」的混合型態(tài)，或是「目的立法」與「職權(quán)立法」的混合型態(tài)，或是「目的立法」與「授權(quán)立法」的混合型態(tài)，甚或是三類法源依據(jù)并列的型態(tài)。
[14] 畢竟攤販多寡與否系一個(gè)國(guó)家是否為文明國(guó)家、一個(gè)都市是否為文明城市的具體指標(biāo)，因此攤販本應(yīng)予以減少或杜絕，故宜采取「原則禁止，例外許可」的政策立場(chǎng)。
[15] 以下內(nèi)容系筆者另參照臺(tái)北市攤販管理自治條例的立法總說明，以及部分直轄市、縣市座談會(huì)的感想心得并綜合全國(guó)各該直轄市、縣市的實(shí)地考察心得撰寫而成，特此指明。
[16] 就政府再造的立場(chǎng)而言，刻正推動(dòng)所謂的「去任務(wù)化」、「地方化」、「民營(yíng)化（委外化）」與「行政法人」。因此，基于「地方化」的政策立場(chǎng)，攤販管理應(yīng)屬地方自治團(tuán)體的自治事項(xiàng)，本宜由地方自治團(tuán)體立法并執(zhí)行之；另就「去任務(wù)化」與「民營(yíng)化（委外化）」的政策立場(chǎng)觀之，地方自治團(tuán)體的攤販管理業(yè)務(wù)，亦應(yīng)從「管理、管制」轉(zhuǎn)向?yàn)椤篙o導(dǎo)、協(xié)助」，且亦應(yīng)盡可能交由市場(chǎng)機(jī)制決定。
[17] 如果基于「公共均可接受之原則」，偏遠(yuǎn)縣市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)市之地區(qū)亦得由當(dāng)?shù)鼐用窕驍傌湽芾斫M織向地方政府申請(qǐng)攤販集中區(qū)之設(shè)置，惟前提是不嚴(yán)重影響市容、交通及公共安全！
[18] 值得注意的是，「有名規(guī)費(fèi)」（如規(guī)費(fèi)法第七條、第八條的行政規(guī)費(fèi)與使用規(guī)費(fèi)）應(yīng)以法律、法規(guī)命令或自治法規(guī)（如自治條例或自治規(guī)則）定之；「無名規(guī)費(fèi)」（即規(guī)費(fèi)法或?qū)I(yè)法規(guī)所未定名之規(guī)費(fèi)）在地方則應(yīng)經(jīng)地方議會(huì)議決后，宜以自治條例明定清楚（地方制度法第六十七條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定參照）。
[19] 如反映在攤販管理的業(yè)務(wù)上，如攤棚、攤架之式樣，仍得以法律、法規(guī)命令或自治法規(guī)（如自治條例）等加以明確限制。
[20] 臺(tái)中市政府的承辦課長(zhǎng)與同仁，即于筆者主持之研究案的座談會(huì)中指出小區(qū)回饋原則遠(yuǎn)比小區(qū)參與原則更為重要（2005/8/3經(jīng)濟(jì)部攤販管理方案臺(tái)北市政府市場(chǎng)管理處座談會(huì)會(huì)議記錄參照）。
[21] 蓋2006年2月5日行政罰法施行之后，罰鍰額度在新臺(tái)幣三千元以下者，得視違規(guī)情節(jié)轉(zhuǎn)以「警告性處分」替代（如責(zé)令悔過與限期改正等）。
[22] 也就是說，為落實(shí)攤販之管理政策，各該直轄市、縣市政府對(duì)原有之?dāng)傌溑R時(shí)集中場(chǎng)重新整頓后，除可另外新設(shè)攤販臨時(shí)集中場(chǎng)外，亦得以攤販管理自治條例或攤販輔導(dǎo)管理自治條例規(guī)定朝假日化、夜市化、藝文化、觀光化、環(huán)�；黝}市集規(guī)劃，期使在有規(guī)劃、有規(guī)律之?dāng)傌溂兄黝}市集里，提供市民多元休閑游憩兼購(gòu)物場(chǎng)所。
[23] 此即所謂「法律保留」或「自治條例保留」之基本理解，亦即涉及人民權(quán)利義務(wù)之重要事項(xiàng)應(yīng)以法律定之或以自治條例定之（可參照中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法第五條或地方制度法第二十八條之規(guī)定）。
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