[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱56399次
行政訴訟第三人研究
馬懷德 解志勇
我國《行政訴訟法》第27條規(guī)定："同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。"對于這項規(guī)定，自從行政訴訟法實施以來，學術(shù)界和實務界一直存在許多爭議。隨著行政訴訟實踐的進一步深入，行政訴訟第三人的問題變得更加復雜，為了更加準確地理解和適用行政訴訟法第三人的規(guī)定，完全有必要結(jié)合行政審判的最新實踐，從理論上進一步深入研究和探討行政訴訟第三人問題。
一、關(guān)于行政訴訟第三人的概念與特征
關(guān)于行政訴訟第三人的概念，理論界比較通行的看法是，所謂行政訴訟第三人是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，通過申請或法院通知的形式；參加到訴訟中來的公民、法人或者其他組織。①
對于行政訴訟第三人的解釋，學者們的觀點則不盡一致。有的將其歸納為三條：1、第三人與本訴所爭議的訴訟標的--具體行政行為有直接的利害關(guān)系。2、第三人須是參加到他人訴訟中來的公民、法人或其他組織。3、第三人在法律上有獨立的法律地位。②也有學者將其歸納為：1、與提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系；2、相對于原告、被告而言，是與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織以及行政機關(guān)；3、在訴訟期間參加訴訟；4、申請參加訴訟或者由法院通知參加訴訟。③還有的學者將其表述為：1、行政訴訟第三人參加訴訟的根據(jù)，是同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系（包括直接的利害關(guān)系和間接的利害關(guān)系
）；2、行政訴訟第三人參加訴訟的目的是為了維護自己的合法權(quán)益；3、行政訴訟第三人參加訴訟的時間，必須是在他人訴訟已經(jīng)開始，終局判決作出之前；4、行政訴訟第三人參加訴訟的方式。是由自己申請或人民法院通知而參加。④
以上學者的觀點，在如下問題上的認識是一致的：一是第三人與被訴具體行政行為有利害關(guān)系，二是第三人是在他人訴訟已經(jīng)開始且尚未結(jié)束前參加訴訟，三是第三人有獨立的訴訟地位，四是第三人參加訴訟的方式是由自己申請或人民法院通知而參加。爭議則集中在如下三個方面，而這三個方面基本概括了學界的分歧。
（一）行政訴訟法所稱的"利害關(guān)系"是否僅限于直接利害關(guān)系？
認為這種利害關(guān)系僅指"直接利害關(guān)系"的學者認為，由于第三人與被訴具體行政行為有法律上的權(quán)利義務關(guān)系，即該具體行政行為已經(jīng)在客觀上調(diào)整或涉及到了作為第三人的權(quán)利義務，所以該具體行政行為在法律上的存在與變動，就直接決定了被行政行為所調(diào)整或涉及的第三人的權(quán)利義務變化。所謂直接聯(lián)系，就是指該具體行政行為直接調(diào)整或涉及第三人的權(quán)利義務，而不是通過其他法律關(guān)系作為中介予以調(diào)整。且這里所形成的法律關(guān)系只能是行政法律關(guān)系，而不是其他法律關(guān)系如民事法律關(guān)系。⑤
毫無疑問，對利害關(guān)系
的這種定性將縮小第三人的范圍。對于非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個人、組織⑥來說，顯然是十分不利的。這種解釋與我國行政訴訟法中最大限度保護個人、組織合法權(quán)益的價值目標，顯然是相悖的。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第21條規(guī)定："行政訴訟法第27條中的'同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系'，是指與被訴具體行政行為有法律上的權(quán)利義務關(guān)系。"可見，司法解釋沒有把"利害關(guān)系"局限在"直接"利害關(guān)系的范圍以內(nèi)。其實，在審判實踐中，人民法院也沒有把第三人范圍局限于與被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系、而是作了擴張性解釋和應用，即把與被具體行政行為有間接利害關(guān)系的個人、組織也納入第三人的范疇。間接利害關(guān)系包括與具體行政行為所認定的事實有利害關(guān)系和與判決結(jié)果有利害關(guān)系、以及與被訴行政主體的相對方有民事法律關(guān)系的個人、組織等。
下述案件可以說明這個問題。原告袁某到商店購物，與店主發(fā)生爭吵、撕打，幫工王某出手毆打了袁某。事后，該縣公安局認定袁某擾亂公共秩序，作出罰款100元的行政處罰；認定王某毆打他人，作出罰款150元的行政處罰。袁某復議后又提起訴訟。王某未提起復議和訴訟。法院認為王某與原告起訴被告的處罰裁決有利害關(guān)系，通知其作為第三人參加訴訟。但是判決結(jié)果未改變第三人的權(quán)利義務。有人認為，被告分別對袁某和王某作出處罰，是兩項互相獨立的具體行政行為，因而，王某與被訴的具體行政行為沒有關(guān)系，至少沒有直接利害關(guān)系。將其列為第三人是不合適的。但是，法院認為，王某雖然與被告處罰原告的具體行政行為沒有權(quán)利義務上的利害關(guān)系，但是存在事實認定上的利害關(guān)系，即法院審查被告對原告處罰所認定的事實的同時，實際上在很大程度上又要審查被告對王某處罰所定的事實。如果法院否定被告對原告所認定的事實，將可能對王某帶來同樣的結(jié)果，這種認定事實上的利害關(guān)系，也屬于法律上利害關(guān)系。⑦顯然，它不是所謂的"直接的利害關(guān)系"。
在另一個案件中，人民法院把與判決結(jié)果有利害關(guān)系（而且是通過民事法律關(guān)系作為中介形成的利害關(guān)系），與具體行政行為沒有直接利害關(guān)系的組織當作第三人。某建安公司與縣公路局簽定了修筑一座公路橋的行政合同，之后，某建安公司又與某水泥廠簽定了供應1000噸425號水泥的民事合同，明確規(guī)定該水泥將用于前行政合同指稱的公路橋。修橋工程開工后，縣公路局以工程質(zhì)理要求較高為由，不同意建安公司簽定的供貨合同，要求建安公司購買另一水泥廠的名牌425號水泥，建安公司不同意�？h公路局單方面解除行政合同，導致某建安公司與某水泥廠的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政訴訟，某水泥廠要求作為第三人參加行政訴訟。理由是縣公路局單方面
解除行政合同的行為侵害了其民事合同權(quán)益。法院認為，判決結(jié)果將影響民事合同的履行，故準許了某水泥廠的請求。⑧本案中，第三人與被具體行政行為的關(guān)系，并不是直接利害關(guān)系，而是間接利害關(guān)系（與判決結(jié)果有利害關(guān)系），并且這種利害關(guān)系是通過民事法律關(guān)系為中介。此外，在行政確權(quán)引發(fā)的行政訴訟案件中，原權(quán)屬爭議以外的他人主張權(quán)利的，因其權(quán)利將受到判決結(jié)果的
影響，故可以作為第三人參加訴訟。由于行政主體的確權(quán)行為具有行政法上的公定力，對確權(quán)雙方和他人都具有法律上的確定力，從而使原來的民事法律關(guān)系轉(zhuǎn)化為行政法律關(guān)系，利害關(guān)系人因此而喪失提起民事訴訟的訴權(quán)，只能提起行政訴訟。⑨
所以，理解行政訴訟法關(guān)于第三人與被具體行政行為的"法律上的利害關(guān)系"的規(guī)定，應以被訴具體行政行為對
個人、組織的權(quán)利義務已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響為標準，無需區(qū)分利害關(guān)系是直接還是間接，更不能將其限制為"以行政法律關(guān)系為中介。"
（二）行政主體能否作為行政訴訟的第三人？
當一個行政主體以另一個行政主體的管理相對人，即以民事主體身份出現(xiàn)時，在不涉及裁判職權(quán)爭議的前提下，行政主體可以作為行政訴訟的第三人。但是，在行政主體越權(quán)爭議的訴訟中，情況會是怎樣呢？請看下面的案例：
1997年3月，張某經(jīng)某市某區(qū)文化局批準，辦理了文化部統(tǒng)一印刷、蓋有文化部套紅印章的"音像制品出租經(jīng)營許可證"，并經(jīng)該區(qū)工商局登記后領(lǐng)取了"營業(yè)執(zhí)照"。某日，市廣播電視局以張某未經(jīng)該局批準，擅自在文化局辦理執(zhí)照，違反了省政府及有關(guān)部門的有關(guān)規(guī)定，限其在7日內(nèi)到該局接受處理。處理時，該局通知張某須交出區(qū)文化局辦理的證件，并要辦新的許可證，否則將采取措施禁止經(jīng)營。張
某認為市廣播電視局違法要求履行義務，向市中級人民法院提起訴訟，受訴法院認為，雙方爭議涉及兩個職能部門的職權(quán)劃分，要想審查廣播電視局具體行政行為的合法性，關(guān)鍵要廣播電視局與文化局的職權(quán)范圍，誰是法定音像制品經(jīng)營管理的適格行政主體，這可以通過審查廣播電視局提供的法律依據(jù)來確認，不必將文化局作為第三人，這樣，也不影響案件的審理。此外，將文化局作為第三人，就要裁判行政機關(guān)之間的職權(quán)糾紛，這不屬于行政訴訟的審查范圍，憲法和法律也沒有授予人民法院此種裁判權(quán)。因而沒有將文化局列為第三人。⑩
在另一個案件中，某縣林業(yè)局批準原告砍伐公路邊的林木，縣公路局為此對原告作出處罰決定。由于林業(yè)局與公路局的行政行為相矛盾，所以當原告起訴公路局時，公路局的處罰決定和林業(yè)局之間就形成了特殊的權(quán)利義務關(guān)系。如法院維持了公路局的處罰行為，就意味著林業(yè)局所作出的批準行政行為錯誤的；如人民法院撤銷了公路局的處罰決定，就意味著林業(yè)局的批準行政行為是合法正確的。正是基于這種利害關(guān)系，所以越權(quán)的林業(yè)局可以作為本案的第三人參加訴訟。⑾
這兩個案件的共同點是兩個沒有相互隸屬關(guān)系的行政機關(guān)，作出了相互矛盾的具體行政行為，即一個行政機關(guān)的批準行為，導致了另一個行政機關(guān)的處罰行為，他們的不同點在于，從實體上看，前一個案件屬于在前的批準行為合法，在后的處罰行為越權(quán)；后一個案件屬于在前的批準行為越權(quán)，在后的處罰行為合法。當處罰行為被提起訴訟后，批準行為的主
體在訴訟中充當何種角色，當然不可能依據(jù)實體問題（即行政機關(guān)的行政行為是否越權(quán)）作出判決，因為在案件審判以前，我們無法預知實體問題的結(jié)果。那么，究竟以什么標準來確定批準機關(guān)在訴訟中的角色呢？
一般而言，批準機關(guān)主動要求參加訴訟的情況并不多見。只要他主動要求參加訴訟，毫無疑問，他將要求以第三人的身份出現(xiàn)。依據(jù)行政訴訟法的原理，他必然維護自身的利益，提出自己的訴訟請求。其請求要么是請求法院確認其批準行為的合法性。要么是請求法院確認處罰行為的違法性。就第一個請求而言，如果相對人起訴，任何行政機關(guān)都無權(quán)直接要求人民法院確認其行為的合法性。就第二個請求而言，由于法院沒有審查行政機關(guān)職權(quán)爭議的法律依據(jù)，因而也是不可行的。所以，批準機關(guān)主動要求作為第三人參加訴訟，于法無據(jù)。
另一種情況則比較復雜。當法院認為需要通知批準機關(guān)參加訴訟時，批準機關(guān)是否可以作為第三人呢？如果法院通知他以第三人的身份參加訴訟，只要批準機關(guān)提出有關(guān)職權(quán)問題的主張⑿，法院就要審查裁判行政機關(guān)的職權(quán)爭議。正如我們剛才論及的，在邏輯上形成了一個悖論，這顯然是不妥當?shù)�。所以，法院通知其作為第三人的唯一依�?jù)，就是他與處罰行為有事實上牽連，便于法院認定被訴行政主體的具體行政行為是否屬于越權(quán)。第三人自己無權(quán)提出有關(guān)職權(quán)問題的訴訟主張。
因此，可以得出結(jié)論：涉及兩個行政主體作出互相矛盾的決定，導致相對人對其中一個行政機關(guān)起訴的，另一機關(guān)主動要求以第三人的身份參加訴訟的，應當裁定駁回；法院通知其作為第三人參加訴訟的，該行政主體也不能提出與職權(quán)有關(guān)的基本訴訟主張，⒀他只能支持原告的主張（因為不是共同被告，行政訴訟的性質(zhì)決定了他不能支持被訴行政主體的主張
），并在必要的時候，（即有可能被判決承擔義務的時候）證明自己行為的合法性。其理論依據(jù)在于，他有可能因原告的敗訴而承擔相關(guān)的實體訴訟義務。這時，第三人正好相當于民事訴訟法中無獨立請求權(quán)的第三人。
下一問題就是：行政訴訟第三人可不可以被判決承擔義務？這個問題我們將在后面討論第三人的權(quán)利義務時進行探討。
（三）參加訴訟的時間是在一審判決作出前還是在終審判決作出之前？
在民事訴訟中，如果有獨立請求權(quán)的第三人或需要承擔實體義務的無獨立請求權(quán)的第三人，由于特殊情況，未在一審判決作出前參加訴訟的，是否喪失了訴權(quán)？根據(jù)最高人民法院的司法解釋，他仍然可以參加二審訴訟。通過兩種方法解決，一是能通過調(diào)解結(jié)案的，通過調(diào)解結(jié)案，原審法院的判決視為被撤銷；二是不能調(diào)解結(jié)案的；裁定撤銷原判，發(fā)回重審。鑒于行政訴訟不適用調(diào)解結(jié)案，不能機械地套用民事訴訟法的做法。
應該說，一審程序和二審程序只是同一完整訴訟程序的兩階段，只要一審判決沒有生效，第三人隨時可申請參加二審訴訟。這樣做有利于二審人民法院查清案件事實，對一審判決作出客觀正確的評價，避免損害第三人的利益。行政訴訟法第61條對二審判決規(guī)定了三種結(jié)案方式；1、駁回上訴，維持原判；2、依法改判；3、撤銷原判，發(fā)回重審。第一種方式顯然不能采用，第二種方式等于剝奪了第三人的上訴權(quán)，對其訴訟主張，實際上形成了一審終審，違背了我國行政訴訟二審終審的原則，也不能采用。唯一的辦法就是以一審法院認定事實不清為由，裁定撤銷原判，發(fā)回重審。這樣就保證了第三人享有上訴權(quán)，實際上是保護了其合法權(quán)益。但是，對于行政賠償訴訟，因為行政訴訟法第67條規(guī)定"可以適用調(diào)解"，因而，可比照民事訴訟的辦法加以解決。
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