[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱35478次
澳大利亞行政法中的程序公平原則
馬懷德
——兼論對中國行政程序立法的啟示
作為普通法國家，澳大利亞并沒有一部統(tǒng)一的行政程序法，這并不等于澳大利亞行政行為沒有任何程序標(biāo)準(zhǔn)和原則，議會(huì)制定的各類部門法大多都規(guī)定有各機(jī)關(guān)適用的程序規(guī)則，普通法院的法官苦心經(jīng)營百余年，通過判例也創(chuàng)制了一系列程序規(guī)則。它們包括聽證規(guī)則，反對偏見規(guī)則，說明理由規(guī)則，證據(jù)規(guī)則等。以上規(guī)則構(gòu)成了澳大利亞行政程序的主要內(nèi)容。在這些眾多的程序標(biāo)準(zhǔn)和原則中，最重要的當(dāng)數(shù)程序公平原則（The
Procedural Fairness )。該原則來源于普通法上的自然公正原則（The Rule of Natural
Justice)。強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)作出影響公民權(quán)益的決定時(shí)，必須承擔(dān)公平行為的義務(wù)，賦予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，根據(jù)可信的符合邏輯的證據(jù)，作出公正的行政決定。鑒于我國正在研究制定行政程序法，澳大利亞這方面的經(jīng)驗(yàn)無疑值得我們分析和借鑒。本文就程序公平原則的由來、適用范圍、主要內(nèi)容作一簡單介紹，以期有助于我國行政程序立法研究。
一、從自然公正原則到程序公平原則
自然公正原則是普通法的一項(xiàng)基本原則。何謂"自然公正"？與其他公正有何區(qū)別？一位英國法官曾說過：所謂自然的公正是基本的，簡單的、初步的公正，有別于復(fù)雜的、高標(biāo)準(zhǔn)的、技術(shù)性的公正。[1]或者說它是要求行政人員遵守的基本的不能再低的程序標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上，自然公正原則包含兩個(gè)要求：一是個(gè)人不能做自己案件的法官；二是個(gè)人權(quán)利受到影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)給他一個(gè)公平聽證的機(jī)會(huì)。起初它是法院司法活動(dòng)遵循的準(zhǔn)則，隨著行政權(quán)力的擴(kuò)大，該原則逐步擴(kuò)展到行政領(lǐng)域。1964年以前，行政機(jī)關(guān)在下列兩種情形下適用自然公正原則：第一，當(dāng)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益受到行政決定影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用該原則："非經(jīng)聽證程序，任何行使公共權(quán)力的機(jī)關(guān)均不得剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。"[2]第二，具有司法或準(zhǔn)司法性權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用該原則。然而，很難把行政行為區(qū)分為行政和司法兩類情況，正是由于存在區(qū)分的困難，所以有人提出，不必再作此類區(qū)分，回顧一下1863年的古貝爾案件，其結(jié)論是權(quán)利受到影響的人有權(quán)得到公平的聽證，作出決定的人有義務(wù)公平聽取當(dāng)事人的意見。它是建立在"任何人做任何事都必須公平行為"基礎(chǔ)上的一個(gè)觀念。[3]在1964年的一個(gè)案件中，英國上議院終于拋棄了只有司法性權(quán)力適用自然公正原則的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，認(rèn)為自然公正原則的目的是保護(hù)個(gè)人權(quán)利，凡是行政機(jī)關(guān)決定個(gè)人權(quán)利時(shí)，都應(yīng)當(dāng)適用自然公正原則。[4]在1967年的一個(gè)移民案件中，法官說得更明確，"不管公務(wù)員的行為是行政的還是準(zhǔn)司法的，他都必須公平行為。"[5]有學(xué)者評論說，這是一個(gè)大膽的判決，它既拋棄了行政司法兩分法，又引進(jìn)了公平觀念并且強(qiáng)制這一觀念的重要性。[6]
進(jìn)入70年代以來，越來越多的法院開始用程序公平的概念，取代自然公正原則。"過去那種行政行為劃分為行政性和司法性的觀點(diǎn)已有再有用了。"[7]"自然公正原則僅適用于司法程序。而不適用于行政程序。"[8]為什么會(huì)產(chǎn)生這種變化呢？自然公正原則與程序公平原則又有何不同呢？對此有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味著"公平行為"(fair
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action)。只是習(xí)慣上自然公正原則適用于司法職能，為了以示區(qū)別，就把適于行政職能的程序原則稱之為程序公平原則。[9]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然公正和程序公平是有區(qū)別的，首先，它們所要求的程序標(biāo)準(zhǔn)有度的差別，自然公正是一種高標(biāo)準(zhǔn)的程序要求，而程序公平則是較低標(biāo)準(zhǔn)的程序要求；其次，與自然公正相比，程序公平是一個(gè)較為靈活、寬泛的概念，更適于保護(hù)個(gè)人在行政行為中的一般權(quán)利。對有些決定而言，即使不適用嚴(yán)格的自然公正原則也可以達(dá)到公平的結(jié)果。[10]
二、程序公平原則的適用范圍
對于該原則的適用范圍，可以從以下幾個(gè)方面理解：首先，它適用于制定法沒有相反規(guī)定的行政決定程序，當(dāng)制定法與該原則相抵觸時(shí)，優(yōu)先適用制定法規(guī)定的程序；其次，它適用于影響個(gè)人法律權(quán)利、合法期待及其他利益的行政決定；最后，該原則不適用于涉及國防、立法、緊急措施等行政決定。下面分述。
（一）程序公平原則與法定程序的關(guān)系
前面曾提到，普通法國家的行政程序標(biāo)準(zhǔn)由兩部分組成，一為普通法原則，二為議會(huì)制定的程序規(guī)則，二者相輔相成，正如著名的古貝爾案判決所言："當(dāng)制定法沒有明確規(guī)定當(dāng)事人的聽證權(quán)利時(shí)，普通法就會(huì)彌補(bǔ)立法的漏洞。"[11]換言之，"如果制定法給申請人提供的程序保護(hù)不及普通法時(shí)，自然公正原則就可以用來彌補(bǔ)立法的不足。"[12]當(dāng)然，如果制定法規(guī)定的程序已經(jīng)很詳細(xì)，法院就無需再增加程序，即使要增加的話，也需十分謹(jǐn)慎。瑞德勛爵把法院增加程序要求的條件總結(jié)為："首先要明確法定程序是不充分的，以至于不能實(shí)現(xiàn)公正的目的，而增加程序?qū)⒉粫?huì)違背立法的明顯目的。"[13]實(shí)踐中的做法是，有些法律明確規(guī)定不適用程序公平原則，那么就不能再適用該原則，例如，澳大利亞維多利亞州1986年校正法[Corrections
Act(Vic)]規(guī)定：假釋委員會(huì)行使其職權(quán)時(shí)，不受自然公正原則的拘束。[14]有些法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵守程序公平原則，毫無疑問，此時(shí)行政機(jī)關(guān)既要遵守制定法義務(wù)，又要履行普通法義務(wù)。大多數(shù)情況是，制定法并無明確相反的規(guī)定，是否適用程序公平原則取決于對立法意圖的理解。例如，當(dāng)某項(xiàng)行政權(quán)力具有考慮公共政策的立法性質(zhì)時(shí)，就可以推斷出該權(quán)力不適用程序公平原則的立法意圖。此外，如果某項(xiàng)權(quán)力屬于部長行使的非法定自由裁量權(quán)，或者是緊急情況下行使的裁量權(quán)，或者是行政機(jī)關(guān)的最終裁決權(quán)，均可推斷出不適用普通法原則的立法意圖。但是，對個(gè)人權(quán)益產(chǎn)生影響的決定，不可輕易作出不適用普通法原則的推斷。如果立法有此意圖，那么這種意圖"既不是推測的結(jié)果，也不是從間接的推理和不確定的考慮中得出的，而是以明白、清楚的文字表現(xiàn)出的意圖。"[15]由此我們注意到，澳大利亞的法定程序優(yōu)于普通法中程序公平原則，但程序公平原則彌補(bǔ)了法定程序適用范圍窄、分散不統(tǒng)一的缺陷。
（二）受程序公平原則保護(hù)的權(quán)益范圍
1.法律權(quán)利
隨著程序公平原則適用范圍的擴(kuò)大，該原則保護(hù)的權(quán)益范圍也不斷擴(kuò)展。根據(jù)古貝爾案件的判決，程序公平原則適用于對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生不利影響的行政決定。1964年以后，受該原則保護(hù)的權(quán)益擴(kuò)大到所有法律權(quán)利，例如，職業(yè)或社會(huì)團(tuán)體成員的資格權(quán)利，擁有許可證的權(quán)利等均受程序公平原則的保護(hù)。[16]在1968年的一個(gè)案件中，法院認(rèn)為，出租汽車的牌照，因其具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，所以它不是傳統(tǒng)意義的特權(quán)，而是一種法律權(quán)利，行政機(jī)關(guān)剝奪或限制牌照的決定，應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。[17]
2.合法期待
"合法期待"是普通法國家行政法中的一個(gè)特別概念。1969年，丹寧勛爵在一個(gè)案件中將其定義為："所謂合法期待是指合理的，不受干涉的，未來即將得到的法律權(quán)利和法律自由。"[18]也有人將它描述為"比權(quán)利再多一點(diǎn)的合法利益。"[19]1977年澳大利亞高等法院采用了這一概念，認(rèn)為一個(gè)人未經(jīng)聽證就被取消參賽資格，實(shí)際上侵害了他的"合法期待"利益，違反了程序公平原則。因?yàn)橘愸R是對公眾公開的活動(dòng)，主辦單位通過廣告等形式鼓勵(lì)公眾參與，任何人只要取得參賽資格，就有獲獎(jiǎng)的合法期待。[20]行政機(jī)關(guān)影響個(gè)人的合法期待是否必須遵守程序公平原則呢？回答是肯定的，因?yàn)檫@種期待并非不著過際的妄想，而是建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)上的符合邏輯的合理期望，所以應(yīng)當(dāng)受到公平程序的保護(hù)，合法期待通常產(chǎn)生于以下情形：第一，已經(jīng)擁有某種合法權(quán)利和利益，希望繼續(xù)擁有；第二，行政機(jī)關(guān)承諾給予某種利益或?qū)⒀永m(xù)某種利益。例如，某人申請更換許可證時(shí)，就享有繼續(xù)擁有許可證的合法期待；再如，按照行政機(jī)關(guān)的承諾（無不良紀(jì)錄即可留任），一個(gè)前任務(wù)員享有再次被任命為公務(wù)員的合法期待。
合法期待概念的出現(xiàn)，與法院不斷擴(kuò)大司法審查范圍有關(guān)。過去，只有影響個(gè)人法律權(quán)利的行政決定才接受法院監(jiān)督，而今影響個(gè)人合法期待的決定也要接受法院監(jiān)督。當(dāng)然，合法期待概念更具有程序意義，它并不意味著有了合法期待，行政機(jī)關(guān)就不能拒絕申請或收回利益。而是要求行政機(jī)關(guān)在作出這種決定時(shí)，必須適用公平程序。法院也不是要求行政機(jī)關(guān)向個(gè)人提供特殊的、實(shí)質(zhì)性的結(jié)果來滿足他的合法期待，而是通過遵守公平程序達(dá)到保護(hù)其合法期待的目的。[21]
3.其他利益
除法律權(quán)利和合法期待外，個(gè)人的其他利益受到行政決定的影響時(shí)，是否也受程序公平原則的保護(hù)呢？對于這個(gè)問題，1977年以來的判例表明了相同的看法。概括起來有以下幾個(gè)方面：首先，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益、名譽(yù)等均受程序公平原則的保護(hù)；其次，行政機(jī)關(guān)對上述利益的影響必須是直接的、即刻發(fā)生效力的；再次，這種影響是對特定對象單獨(dú)發(fā)生的，有別于對一般公眾的影響。[22]
根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可以把影響個(gè)人權(quán)益的行政決定分為以下幾類：申請類；希望類；剝奪類。申請類決定是指個(gè)人對自己并不實(shí)際享有的法律權(quán)利或其他利益提出請求。例如，申請?jiān)S可證、申請工作、申請加入某個(gè)團(tuán)體等。這種決定涉及政策或技術(shù)問題，因而不適用程序公平原則。剝奪類決定是對個(gè)人已經(jīng)享有法律權(quán)利或利益予以限制或剝奪，例如吊銷許可證，開除公職等，當(dāng)然要適用程序公平原則。希望類決定是介乎申請類和剝奪類之間的決定，如果存在"合法期待"就應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。例如，要求更換或續(xù)展許可證、繼續(xù)從事正在進(jìn)行的工作都具有合法期待，應(yīng)該適用程序公平原則。
（三）不適用程序公平原則的主要情形
程序公平原則是法定程序的重要補(bǔ)充，只要立法沒有相反的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)無條件適用。但是，在特別情形下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法意圖可以不適用該原則。這些情形是：
1.法律已經(jīng)規(guī)定有聽證或申訴程序
如果法律已經(jīng)明確規(guī)定了某種形式的聽證（hearing）或申訴（appeal)程序，那么就意味著無需適用程序公平原則。因?yàn)榉ǘǔ绦蛞呀?jīng)為當(dāng)事人提供了充分的程序保障，當(dāng)事人有機(jī)會(huì)行使其權(quán)利。但是，在這種情況下，要求法律的規(guī)定必須"明白一致"，如果法院認(rèn)為法定條款不夠全面或完整，仍然有權(quán)適用程序公平原則。[23]例如，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)在緊急情況下不受"不得單方面接觸原則"的限制，這并不意味著在非緊急情況下就可以單方面接觸。同樣，法律規(guī)定的申訴程序也必須是能夠?qū)彶槭聦?shí)和法律并作出實(shí)質(zhì)性決定的程序，如果申訴程序中的上訴裁判機(jī)構(gòu)不能變更原決定，只能提出建議，或者上訴裁判機(jī)構(gòu)僅就法律問題進(jìn)行復(fù)審，那么并不表明原決定可以不適用程序公平原則。
2.存在后繼補(bǔ)救手段
為了提高行政效率，加快行政決定的速度，法院通常把是否經(jīng)過申訴程序作為是否給予程序性司法救濟(jì)的考慮因素。[24]其理由是，一個(gè)未經(jīng)聽證的決定完全可以在申訴階段補(bǔ)救，所以，只要存在必要的補(bǔ)救手段，就不要求在作出原決定時(shí)必須適用程序公平原則。那么，如果利用了法定申訴程序，是否就意味著不能以程序違法為申請司法審查呢？這要看程序違法的理由是否充分，不能一概而論，因?yàn)?并不存在選擇了裁判所就不能訴至法院的普通性規(guī)則"。[25]
與此相關(guān)的一問題是，行政機(jī)關(guān)作出初步的、建議性的報(bào)告或決定是否適用程序公平原則？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這類決定不產(chǎn)生法律效力，因而不符合適用程序公平原則的條件。在1963年的一個(gè)案件中，多數(shù)法官認(rèn)為，政府檢查員對公司情況的調(diào)查報(bào)告，不是最終決定，其制作過程不適用程序公平原則。少數(shù)法官認(rèn)為，由于報(bào)告已經(jīng)把公司置于比沒有報(bào)告更不利的法律地
位，所以應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。[26]本案中少數(shù)法官的意見得到學(xué)術(shù)界的贊同，他們普遍認(rèn)為，如果初步?jīng)Q定沒有經(jīng)過聽證，而此后最終決定會(huì)給予的話，就不能以初步?jīng)Q定未經(jīng)聽證為由宣告其無效。如果初步?jīng)Q定之后沒有聽證程序，特別是初步?jīng)Q定直接影響最終決定時(shí)，就應(yīng)提供一定的程序保護(hù)。[27]
3.行使行政立法權(quán)或政策制定權(quán)
1964年后，程序公平原則只適用于司法性權(quán)力的觀念被徹底拋棄，取而代之的是所有行政權(quán)力都應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。那么，行政立法活動(dòng)和制定政策行為是否也適用該原則呢？原則上，立法性質(zhì)的決定不適用該原則。法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)使立法權(quán)的決定是針對普遍對象的，它以相同的方式影響所有公眾的利益，因而不宜適用程序公平原則。[28]而制定政策往往涉及政治考慮，變化無常，也不宜適用程序公平原則。有學(xué)者把行政立法和制定政策活動(dòng)不適用程序公平原則的理由概括為：第一，有關(guān)立法規(guī)定不適用；第二，難以保證所受有影響的人獲得聽證的權(quán)利；第三，如允許聽證，還存在財(cái)力負(fù)擔(dān)問題；第四；規(guī)章和政策的不穩(wěn)定性。[29]
但是，近年來法院態(tài)度有所改變。認(rèn)為當(dāng)行使立法性質(zhì)的權(quán)力對個(gè)別人產(chǎn)生的影響不同于對公眾的影響時(shí)，也應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。例如，當(dāng)面包生產(chǎn)協(xié)會(huì)為了確保市場利潤向價(jià)格委員會(huì)申請?zhí)岣呙姘蹆r(jià)時(shí)，價(jià)格委員會(huì)頒布一個(gè)命令，雖然該命令提高了售價(jià)，但是明顯低于協(xié)會(huì)的要求。盡管該命令具有立法性質(zhì)，但是面包協(xié)會(huì)受到的利益影響要比普通消費(fèi)者大，所以應(yīng)當(dāng)適用程序公平原則。[30]
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