[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱35490次
4.涉及國這安全的決定，涉及國家安全的行政決定，可以不適用程序公平原則，這是普通法國家一貫堅持的立場。在1985年的一個案件中，英國上議院認為："行政機關未經(jīng)聽證，作出不允許情報部門高級官員參加工會的決定違反了程序公平原則，但是，考慮到國家安全高于程序公平，所以政府可以不適用程序公平原則。"[31]澳大利亞雖然尚未發(fā)生過以國家安全為由拒不適用程序公平原則的案件，但在另外一起案件中，高等法院作出過類似的判決。一名空軍飛行員因健康原因被強制退休，隨后他以未經(jīng)聽證為由申請司法審查。法院認為，由于任免空軍涉及很強的公共政策考慮，所以可以不適用程序公平原則。[32]
5.緊急情況
緊急情況下采取的行政措施，如消滅危險動物，防止傳染病流行，發(fā)生火災或自然災害時強行進入住宅等不適用程序公平原則。是否所有緊急情況都不適用呢？這取決于行使權力的具體情況。為了確定程序公平原則是否適用，法院往往要求行政機關提供證據(jù)，證明有緊急情況發(fā)生。[33]
三、程序公平原則的主要內(nèi)容
程序公平原則的內(nèi)容十分豐富，主要包括三項規(guī)則：聽證規(guī)則、反對偏見規(guī)則和可信證據(jù)規(guī)則。聽證規(guī)則要求公平聽取受決定影響的人的意見；反對偏見規(guī)則要求作出決定的人與被決定人或事沒有利害關系，必須公正作出決定；可信證據(jù)規(guī)則要求每項決定應建立在可信的、符合邏輯的證據(jù)基礎之上。就最嚴格意義的程序公平原則而言，與法院適用的司法程序并無區(qū)別。如作出決定前通知當事人，舉行聽證會
，允許質(zhì)證和交叉辯論，允許委托代理人，根據(jù)聽證紀錄作出裁判等。就一般意義的程序公平原則而言，諸如委托代理人和口頭聽證等程序可以省略。當然，最簡單的程序公平原則也許什么都不要求。由于行政決定是由行政機關作出的，不同種類的行政機關行使權力的性質(zhì)、對象和依據(jù)又不完全相同，所以不能要求所有行政機關都必須適用最嚴格意義上的程序公平原則。程序公平原則在不同的行政決定中有不同的含義和要求。一般來說，程序公平原則的內(nèi)容取決于案件的具體情況，包括行為的性質(zhì)、對象和依據(jù)。[34]也有人認為程序公平的含義取決于被侵害利益的性質(zhì)、立法意圖和權力性質(zhì)。[35]
（一）聽證規(guī)則（Hearing Rule)
聽證規(guī)則是程序公平原則的核心內(nèi)容，其實質(zhì)含義是：對某人作出影響其利益的決定前，必須事先通知，允許其知道即將作出的決定內(nèi)容，被決定者有權陳述自己的看法，并進行必要的抗辯。具體而言，聽證規(guī)則包含以下要素：通知、公開、以口頭或書面形式聽證。
1.事先通知
對當事人作出不利決定前給予事先通知是程序公平原則的最低要求。[36]因為當事人不了解指控的內(nèi)容和理由，就難以提出有力的抗辯，而且還會在沒有爭議的問題上浪費時間。通知的意義在于讓被調(diào)查人知道調(diào)查的主題，作出決定的機關享有哪些對自己不利的權力，給被調(diào)查人提供一個影響機關決定的機會。因此，程序公平原則要求行政機關根據(jù)遇到的問題和相關的權力，在程序進行的適當階段，讓利益受影響的人知道調(diào)查的性質(zhì)和被調(diào)查的主要內(nèi)容，以便有機會考慮對方的證據(jù)和案情，準備對自己有利的證據(jù)。[37]至于通知的范圍則取決于決定的性質(zhì)。如果決定是制裁性的，那么就應該把行政機關準備作出的決定和理由通知對方，但不必告知每個細節(jié)；如果決定是許可性的，那么只需通知被許可人拒絕或吊銷許可的主要意圖和存在的問題；如果決定是調(diào)查性的，那么就向被調(diào)查人通知調(diào)查的性質(zhì)和大概情況，不必將屬于保密范圍的證據(jù)一一披露。一般情況下，通知的內(nèi)容與聽證中的指控內(nèi)容應該一致。例如，某人在聽證之前得到通知，但聽證的內(nèi)容超出了通知的范圍或與通知不同時，就屬于違反程序公平原則。[38]
2.公開材料
聽證就是聽取對方意見并作出公正的決定．為此，在聽證程序開始階段就應當向當事人公開有關材料，允許他在決定作出之前提出辯解．公開的目的是為了避免被調(diào)查人"處于黑暗之中"。［３９］需公開材料的范圍較廣，包括行政機關作出決定的事實證據(jù)和法律依據(jù)，工作程序，初步結論，甚至一些保密材料，只要不違反有關保密的義務。當然，不能要求行政機關公開所有材料，有些材料是否公開，取決于案情和調(diào)查所處的階段。
３．舉行聽證
舉行聽證會是聽證規(guī)則包含的最重要的內(nèi)容，采用口頭聽證還是書面聽證則視具體情況而定，很難統(tǒng)一要求。例如，影響土地等財產(chǎn)權的，需口頭聽證，而拒絕移民申請居留權的，則無需口頭聽證；某人面對一項指控又沒有證人，如果只是簡單的事實問題而非法律問題時，也不需要口頭聽證；但處罰案件，無論涉及實體問題還是程序問題，均需采作用口頭聽證形式。[40]但是，行政程序不同于普通法國家的司法程序（抗辯式），更類似于大陸法國家的司法程序（訊問式），加之由于行政官員熟悉決定程序，所以他們更愿意采用書面的而不是口頭的聽證形式。[41]如果要求行政機關擴大口頭聽證范圍，還可能從總體上產(chǎn)生負面效應。[42]
在聽證過程中，當事人是否有權交叉質(zhì)證（cross-examine)呢？原則上，當事人無權交叉詢問證人，因為這會不當拖延時間，增加開支。[43]當事人完全可以通過提交書面意見達到目的。
4.委托代理人在聽證程序中，當事人是否有權委托代理人呢？在普通法上，除非法律有相反規(guī)定，每個人都有權獲得法定機關的口頭聽證，也有權委托包括律師在內(nèi)的代理人。[44]但在實踐中，法院通常不把委托代理人的權利視作程序公平原則的必要組成部分。[45]即使在可能構成刑事起訴的行政程序中，也沒有絕對的委托代理人的權利。[46]因此，當事人能否委托代理人很大程度上取決于法律規(guī)定。有些法律規(guī)定了這種權利，大多數(shù)法律則賦
予行政機關很大的自由裁量權，允許行政機關根據(jù)案件的具體情況自行決定。行政機關往往根據(jù)當事人的生理狀況、受教育程度、語言能力等因素，決定是否允許委托代理人。
5.聽證職能的委托 通常，聽證應當由作出行政決定的機關主持，但由于
行政機關職能繁多，不能要求機關的負責人主持每個聽證，所以出現(xiàn)了聽證職能的委托。即作出決定的行政機關把聽證職能委托給所屬機構和人員，由這些機構和人員舉行聽證會，聽取各方意見并將意見匯總報告，由行政機關最終作出決定。這種做法得到法院的支持。[47]
（二）反對偏見規(guī)則（The Rule Against Bias)
"正義不只是一種結果，而應當是明顯無疑能夠看得見的過程。"[48]反對偏見規(guī)則正是建立在這種普通法信念基礎上的重要規(guī)則，它要求作出決定的人與決定本身或被決定影響的人沒有利害關系，不存偏見地作出決定。一般來說，偏見有兩種情況：第一，實質(zhì)偏見（actualbias)，即有證據(jù)表明決定者確實與決定的結果有利害關系，如某官員作出一項利于某公司的決定，而此人持有該公司的股份，可以認定該決定構成偏見。第二，表面偏見（an
apperance of bias)。這種情況又可分為：合理懷疑的偏見（reasonable suspicion of bias
)和真正可能的偏見（real likelihood of
bias)。[49]所謂合理懷疑指合理地產(chǎn)生于案件當事人或一般公眾意識中的懷疑。如果具有公平意識的人合理地認為行政決定者存在偏見，那么就可以說這個決定違反了"反對偏見規(guī)則"。[50]所謂真正可能的偏見是指有些事實表明，決定者極有可能作出不公正的決定。如某個參加案件調(diào)查的人參與決定程序，或參與原決定的人處理對原決定的申訴，都極有可能作出不公正的決定。由于行政決定畢竟不同于司法程序，不能把所有表面偏見決定都認定為違反程序公平原則，所以反對偏見規(guī)則的內(nèi)容越來越靈活。[51]
除上述兩項規(guī)則外,程序公平原則還要求行政機關遵守可信證據(jù)規(guī)則和說明理由規(guī)則.所謂可信證據(jù)規(guī)則是指行政機關必須將其決定建立在符合邏輯的、可信的證據(jù)材料基礎上，這些證據(jù)材料必須能夠說明決定所依據(jù)的事實結論是真實準確的。[52]說明理由規(guī)則是近些年發(fā)展起來的一項規(guī)則，它要求行政機關作出對個人權益不利的決定時，應當說明理由。雖然它不是普通法上的義務，但被很多立法確認，逐步成為提高行政決定質(zhì)量，滿足公民的公平需求，便于公民起訴的重要途徑，受到很多國家的重視。[53]
（三）違反程序公平原則的法律后果
盡管程序公平原則是普通法上的要求，但違反該原則同樣會引發(fā)一定的法律后果。對此通常有三種看法：第一種觀點把程序公平原則視為強制性要求，一旦違反導致行政決定無效；第二種觀點認為，程序違法不同于實體違法，除非提供了公平程序后產(chǎn)生的決定與原來的決定不一樣，否則，不能以程序違法為由宣告決定無效；第三種觀點折衷了以上兩種看法，認為程序違法影響行政決定的正確性時，才認定該決定無效。[54]程序違法引起的決定無效不同于決定的的撤銷，該決定被法院宣告無效之前仍然具有某
種效力，即當事人在決定未被宣告無效之前仍須遵守。[55]
程序公平原則不同于其他實體法規(guī)則，法院所關心的是作出決定的程序是否適當，而非依照程序產(chǎn)生的實體決定是否公正，然而，程序公平永遠是實體公正的最有力保障。如果程序不公平，即使實體公正，法院也要求行政機關再履行一次程序義務，以達到總體公正的結果。在1985年的一個案件中，布蘭納法官認為聽證的價值是不能取代的，即使作出決定的人想方設法排斥相反一方的材料或意見，這些材料或意見仍能對決定者的不當考慮或偏見構成威脅。[56]
四、對中國行政程序立法的啟示
雖然澳大利亞沒有統(tǒng)一的行政程序法，但其程序原則和標準對我國程序立法仍具有一定的參考價值。至少在以下幾個方面有進一步思考的必要：
（一）程序立法的意義和方式
程序立法是近幾年來各國行政法的發(fā)展趨勢，雖然有些國家沒有制定統(tǒng)一的程序法，但在部門法中分門別類制定了若干程序規(guī)則，與此同時發(fā)展了普通法的程序原則，澳大利亞就是其中一例，我國非普通法國家，自無通過法院創(chuàng)立程序規(guī)則的必要，完全可以通過立法達到這一目的。
程序立法方式取決于立法機關對行政機關活動的監(jiān)督范圍和行政機關對程序的需求。如果立法機關試圖對所有行政活動都加以嚴密的監(jiān)督，那么在一部統(tǒng)一的程序法典中規(guī)定所有程序要求是不現(xiàn)實的。澳大利亞的經(jīng)驗告訴我們，必須采用分散立法與統(tǒng)一原則相結合的方式。即部門法規(guī)定各自適用的程序規(guī)則，統(tǒng)一法規(guī)定最低或最基本的要求。這樣，既可以照顧到行政機關各自的特殊性，又可以保證基本程序得到遵守。
（二）統(tǒng)一行政程序法的適用范圍
1.部門法的規(guī)定
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