[ 王冠華 ]——(2017-3-31) / 已閱13857次
PPP實(shí)務(wù)研究系列之三：PPP項(xiàng)目融資方和政府監(jiān)管
王冠華
PPP項(xiàng)目融資的融資方，是指為PPP項(xiàng)目提供建設(shè)和運(yùn)營所需資金的主體，通常為社會(huì)資本方、商業(yè)銀行、多邊金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行)、政策性金融機(jī)構(gòu)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)(如保險(xiǎn)、信托)、各類基金，等等。有時(shí)承包商、原料供應(yīng)商等PPP項(xiàng)目其他參與主體“墊資”實(shí)施PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，也可視為PPP項(xiàng)目融資的融資方。另外，雖然PPP項(xiàng)目融資是PPP項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本方的責(zé)任和義務(wù)，政府不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。但根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定，政府方仍需要承擔(dān)PPP項(xiàng)目的部分融資義務(wù)如股權(quán)投資(政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司時(shí))、支付運(yùn)營補(bǔ)貼等，或者為PPP項(xiàng)目融資提供必要的協(xié)助和配合，從而在一定程度上也會(huì)成為PPP項(xiàng)目融資的融資方。此外，PPP模式能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵之一在于政府是否發(fā)揮了良好的監(jiān)管作用。為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營的可持續(xù)性，尚需要政府對PPP項(xiàng)目融資實(shí)施有效監(jiān)管。
一、融資方權(quán)利的安排
根據(jù)建設(shè)規(guī)模和融資需求等的不同，具體PPP項(xiàng)目融資可以采取股權(quán)投資方式，可以采取債權(quán)融資方式，也可以采取股權(quán)投資和債權(quán)融資相結(jié)合的方式。就債權(quán)融資方式而言，融資方既可以是一兩家金融機(jī)構(gòu)，也可以是由多家銀行或金融機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)，具體的債權(quán)融資方式可以是貸款，也包括債券、資產(chǎn)證券化，等等�！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，2014年12月2日)指出，“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道�！�
為了保證項(xiàng)目公司能夠順利獲得融資，在PPP項(xiàng)目合同中，通常會(huì)規(guī)定一些保障融資方權(quán)利的安排。融資方在提供融資時(shí)最為關(guān)注的核心權(quán)利包括：
(一)融資方的主債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)
如果PPP項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)或其他權(quán)益(例如運(yùn)營期的收費(fèi)權(quán))、或社會(huì)資本以其所持有的與PPP項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)利(例如其所持有的項(xiàng)目公司股權(quán))為擔(dān)保向融資方申請融資，融資方在主張其擔(dān)保債權(quán)時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司股權(quán)以及PPP項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的權(quán)屬變更。因此，融資方首先要確認(rèn)PPP項(xiàng)目合同中已明確規(guī)定社會(huì)資本和PPP項(xiàng)目公司有權(quán)設(shè)置上述擔(dān)保，并且政府方可以接受融資方行使主債權(quán)或擔(dān)保債權(quán)所可能導(dǎo)致的法律后果，以確保融資方權(quán)益能夠得到充分有效的保障。
(二)融資方的介入權(quán)
由于PPP項(xiàng)目的提前終止可能會(huì)對融資方債權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生PPP項(xiàng)目公司違約事件且PPP項(xiàng)目公司無法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時(shí)，可以自行或委托第三方在PPP項(xiàng)目提前終止前對于項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。為了保障融資方的該項(xiàng)權(quán)利，融資方通常會(huì)要求在PPP項(xiàng)目合同中或者通過政府、PPP項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定。
二、政府方對PPP項(xiàng)目融資的的義務(wù)
在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府方對PPP項(xiàng)目融資需要承擔(dān)的義務(wù)主要體現(xiàn)為政府方在PPP項(xiàng)目全生命周期過程中的財(cái)政支出責(zé)任。根據(jù)2015年4月3日財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))“第二章 責(zé)任識(shí)別”的相關(guān)規(guī)定，這一責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。
(一)股權(quán)投資支出責(zé)任
股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。
(二)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任
運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。
(三)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任
風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。
(四)配套投入支出責(zé)任
配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。
三、參與PPP項(xiàng)目的其他主體對PPP項(xiàng)目融資的的義務(wù)
參與PPP項(xiàng)目的其他主體包括承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等，通常情形下，這些主體并不負(fù)有PPP項(xiàng)目融資義務(wù)，但在實(shí)質(zhì)上，某些主體可能會(huì)承擔(dān)PPP項(xiàng)目融資義務(wù)，或者社會(huì)資本方(或PPP項(xiàng)目公司)會(huì)將部分PPP項(xiàng)目融資義務(wù)“轉(zhuǎn)嫁”給某些主體，特別是承包商和分包商、原料供應(yīng)商等。在承包商和分包商、原料供應(yīng)商等其他主體“墊資”實(shí)施PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，該等“墊資”實(shí)際是幫助社會(huì)資本方(或PPP項(xiàng)目公司)解決臨時(shí)性的正常資金需求，相當(dāng)于向社會(huì)資本方(或PPP項(xiàng)目公司)提供了過橋資金或者債權(quán)融資，故從這個(gè)角度講，承包商和分包商、原料供應(yīng)商等其他主體應(yīng)視為PPP項(xiàng)目融資方。
四、政府方對PPP項(xiàng)目融資的的監(jiān)管
在PPP項(xiàng)目中，政府方需要同時(shí)扮演公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品或者服務(wù)的購買者；在共同組建PPP項(xiàng)目公司時(shí)，政府和社會(huì)資本雙方需要共同簽署PPP項(xiàng)目合同，用于約定項(xiàng)目合作內(nèi)容和雙方的基本權(quán)利義務(wù)，由此決定了政府方對PPP項(xiàng)目融資監(jiān)管有行政監(jiān)管和協(xié)議監(jiān)管兩種基本方式。
(一)政府方的行政監(jiān)管
現(xiàn)階段政府方對PPP項(xiàng)目融資的行政監(jiān)管的規(guī)定散見于相關(guān)規(guī)范性文件中，且規(guī)定得比較原則和簡單，政府方的行政監(jiān)管規(guī)定主要如下：。
1.《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號(hào)，2004年7月16日)第二條第(七)項(xiàng)規(guī)定，“規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)都應(yīng)嚴(yán)格遵守國土資源、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不得投資建設(shè)國家禁止發(fā)展的項(xiàng)目”；第五條第(二)項(xiàng)規(guī)定，“建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系。國土資源、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、外匯管理、工商管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門，要依法加強(qiáng)對企業(yè)投資活動(dòng)的監(jiān)管，凡不符合法律法規(guī)和國家政策規(guī)定的，不得辦理相關(guān)許可手續(xù)。在建設(shè)過程中不遵守有關(guān)法律法規(guī)的，有關(guān)部門要責(zé)令其及時(shí)改正，并依法嚴(yán)肅處理。各級(jí)政府投資主管部門要加強(qiáng)對企業(yè)投資項(xiàng)目的事中和事后監(jiān)督檢查，對于不符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，以及不按規(guī)定履行相應(yīng)核準(zhǔn)或許可手續(xù)而擅自開工建設(shè)的項(xiàng)目，要責(zé)令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)企業(yè)和人員的責(zé)任。審計(jì)機(jī)關(guān)依法對國有企業(yè)的投資進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。建立企業(yè)投資誠信制度，對于在項(xiàng)目申報(bào)和建設(shè)過程中提供虛假信息、違反法律法規(guī)的，要予以懲處，并公開披露，在一定時(shí)間內(nèi)限制其投資建設(shè)活動(dòng)�！弊鳛槠髽I(yè)投資活動(dòng)，PPP項(xiàng)目融資接受政府方的行政監(jiān)管時(shí)應(yīng)遵守上述規(guī)定。
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