[ 王冠華 ]——(2017-3-31) / 已閱13863次
2.《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號(hào)，2014年11月16日)規(guī)定：“(三十一)健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制。政府和投資者應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制�！�
3.《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào)，2014年11月29日)第三十條第一款規(guī)定，“政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等。”
4.《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]112號(hào)，2014年11月30日)第三條第(四)項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)PPP示范項(xiàng)目實(shí)施全生命周期監(jiān)管，定期組織績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為定價(jià)調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，保證公共利益最大化。”
5.《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，2014年12月2日)第二條第(一)項(xiàng)規(guī)定，“轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位。開展政府和社會(huì)資本合作，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接‘提供者’轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的‘合作者’以及PPP項(xiàng)目的‘監(jiān)管者’。”
6.《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào)，2014年12月30日)第二條第(三)項(xiàng)，“維護(hù)公益。建立履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督‘三位一體’的監(jiān)管架構(gòu)，優(yōu)先保障公共安全和公共利益。PPP項(xiàng)目合同中除應(yīng)規(guī)定社會(huì)資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)外，還應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的履約管理。與此同時(shí)，政府還應(yīng)依法嚴(yán)格履行行政管理職能，建立健全及時(shí)有效的項(xiàng)目信息公開和公眾監(jiān)督機(jī)制�！�
7.《財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]90號(hào)，2015年4月9日)第四條第(三)項(xiàng)，“加大評(píng)價(jià)及監(jiān)管力度。地方各級(jí)財(cái)政、環(huán)境保護(hù)部門要加強(qiáng)組織實(shí)施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，研究建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機(jī)制，有力有序推進(jìn)。省級(jí)財(cái)政、環(huán)境保護(hù)部門建立對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制�！�
8.《財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》(財(cái)綜[2015]15號(hào)，2015年4月21日)第五條第(六)項(xiàng)規(guī)定，“建立監(jiān)管和績效評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)公共租賃住房政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作、服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評(píng)估、價(jià)格調(diào)整審核，引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，并作為項(xiàng)目價(jià)格、政府補(bǔ)貼、合作期限等調(diào)整的依據(jù)�！�
9.國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院同意聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年4月25日)第七條規(guī)定，“國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作�！薄翱h級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、價(jià)格、能源、金融監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作�！钡诎藯l規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作�！钡谑龡l規(guī)定，“項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見�！薄绊�(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案�！�
10.《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42號(hào)，2015年5月19日)“(五)基本原則�！娛芤妗＜訌�(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化�！薄�(二十三)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。教育、科技、民政、人力資源社會(huì)保障、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計(jì)生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施并抓好落實(shí)；可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地實(shí)施�！�
11.《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》(國能法改[2016]96號(hào)，2016年3月31日) 第二條第(二)項(xiàng)第四款規(guī)定，“惠及民生。加強(qiáng)監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。”
12.《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào)，2015年6月25日)第一條第(二)項(xiàng)規(guī)定，“要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院和財(cái)政部等部門出臺(tái)的一系列制度文件，科學(xué)編制實(shí)施方案，合理選擇運(yùn)作方式，認(rèn)真做好評(píng)估論證，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管�！痹谄涓郊�2：省(區(qū)、市)PPP示范項(xiàng)目申報(bào)表“填表說明”指出，“監(jiān)管架構(gòu)：填寫政府對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)和政府直接或通過實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)等授權(quán)關(guān)系，以及履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等監(jiān)管方式�！�
13.《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號(hào)，2016年10月11日)第六條規(guī)定，“各級(jí)財(cái)政部門要聯(lián)合有關(guān)部門，按照‘又快又實(shí)’、‘能進(jìn)能出’的原則，大力推動(dòng)PPP示范項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。要積極為項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)造條件，加強(qiáng)示范項(xiàng)目定向輔導(dǎo)，指導(dǎo)項(xiàng)目單位科學(xué)編制實(shí)施方案，合理選擇運(yùn)作方式，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，詳細(xì)簽訂項(xiàng)目合同，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，確保示范項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，充分發(fā)揮示范項(xiàng)目的引領(lǐng)性和帶動(dòng)性�！�
14.財(cái)政部《普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》(財(cái)金[2016]85號(hào)，2016年9月24日)第二十七條第一款，“享受以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策支持的PPP項(xiàng)目，必須嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院和財(cái)政部等部門出臺(tái)的一系列制度文件，科學(xué)編制實(shí)施方案，合理選擇運(yùn)作方式，認(rèn)真做好評(píng)估論證，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，切實(shí)保障項(xiàng)目選擇的適當(dāng)性、交易結(jié)構(gòu)的合理性、合作伙伴選擇的競爭性、財(cái)政承受能力的中長期可持續(xù)性和項(xiàng)目實(shí)施的公開性�！�
15.《國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號(hào)，2016年11月21日)第三條第(五)項(xiàng)規(guī)定，“落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。政府方及政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目融資及建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)展改革和林業(yè)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，督促社會(huì)資本完善法人治理結(jié)構(gòu)和管理制度，認(rèn)真履行投資經(jīng)營權(quán)利義務(wù)，并由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)行有效監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對(duì)措施，保證項(xiàng)目實(shí)施效果。”
16.《國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號(hào)，2016年12月6日)第三條第(四)項(xiàng)規(guī)定，“政府及其部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，實(shí)行全過程管理。加強(qiáng)可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營等方面的全程監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任等，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。提升項(xiàng)目管理水平，切實(shí)做好項(xiàng)目分類管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、及時(shí)更新等各項(xiàng)工作。”
作為行政主體的政府方，以社會(huì)資本方和PPP項(xiàng)目公司為行政相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)按照上述規(guī)范性文件對(duì)PPP項(xiàng)目融資進(jìn)行行政監(jiān)管。
(二)政府方的協(xié)議監(jiān)管
政府方的協(xié)議監(jiān)管，是指政府方作為PPP項(xiàng)目合同的當(dāng)事人，以社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司為合同相對(duì)方，按照PPP項(xiàng)目合同的約定對(duì)PPP項(xiàng)目融資進(jìn)行監(jiān)管。
《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))指出，“PPP項(xiàng)目合同中除應(yīng)規(guī)定社會(huì)資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)外，還應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的履約管理�！薄秶野l(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號(hào))規(guī)定，“政府及其部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，實(shí)行全過程管理。加強(qiáng)可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營等方面的全程監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任等，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量�！薄秶野l(fā)展改革委、國家林業(yè)局關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號(hào)，2016年11月21日)進(jìn)一步明確規(guī)定，“政府方及政府相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目融資及建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督�！睋�(jù)此，政府方應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中明確約定對(duì)PPP項(xiàng)目融資監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容，包括政府方對(duì)PPP項(xiàng)目融資監(jiān)管的權(quán)利和方式等，以便為政府方對(duì)PPP項(xiàng)目融資實(shí)施監(jiān)管提供明確的合同依據(jù)。
綜上所述，在現(xiàn)行PPP模式規(guī)范性文件的框架下，政府方對(duì)PPP項(xiàng)目融資實(shí)施監(jiān)管有著明確的法律依據(jù)。我們認(rèn)為，由于政府方基于PPP項(xiàng)目合同與社會(huì)資本方之間形成的法律關(guān)系性質(zhì)上屬于民事法律關(guān)系，在無需政府方介入權(quán)行使的情形下，政府方與社會(huì)資本方均應(yīng)按照PPP項(xiàng)目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)，兩者均為平等的民事主體，法律地位平等。鑒此，政府方對(duì)PPP項(xiàng)目融資的監(jiān)管應(yīng)以按PPP項(xiàng)目合同約定履行協(xié)議監(jiān)管為主，而以按照規(guī)范性文件實(shí)施行政監(jiān)管為輔。
【作者簡介】
法學(xué)博士，北京盈科(烏魯木齊)律師事務(wù)所股權(quán)高級(jí)合伙人、執(zhí)業(yè)律師。
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