[ 蘇 盼 ]——(2018-11-9) / 已閱26119次
Vol.71 No.6 Nov. 2018 160~167
DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2018.06.015
共享經(jīng)濟預付押金模式的法律挑戰(zhàn)與應對
蘇 盼
摘 要 共享經(jīng)濟中消費者預付押金模式將一物一押變革為一人一押，資金沉淀引發(fā)安全隱患，押金保護訴求對傳統(tǒng)法律制度提出挑戰(zhàn)。然而在私法層面，押金作為一般債權(quán)不能在出租人破產(chǎn)時被取回，押金返還須遵從既有法律框架；在公法層面，押金不具有金融屬性，類金融規(guī)制中設立專戶、�？顚Ｓ么胧┯行圆蛔�，應予以改進。面對市場創(chuàng)新，法律規(guī)制目標應設定為交易安全與鼓勵創(chuàng)新的平衡�；诔杀臼找娣治觯瑧獙赢a(chǎn)租賃押金適用小額豁免機制，不必建立第三方獨立存管制度，而應鼓勵采取其他信用方式完善市場自我規(guī)制，借助技術(shù)手段對資金進行預授權(quán)凍結(jié)，依靠合同自治明確押金利息歸屬問題，并通過提起消費者公益訴訟解決押金保管與返還爭議，實現(xiàn)消費者權(quán)益的司法保障。
關(guān)鍵詞 共享經(jīng)濟；互聯(lián)網(wǎng)租賃；押金返還；類金融規(guī)制
中圖分類號 D912；D922 文獻標識碼 A 文章編號 1672-7320(2018)06-0160-08
隨著技術(shù)的發(fā)展，共享經(jīng)濟中的互聯(lián)網(wǎng)租賃押金模式呈現(xiàn)出一人一押的特點，改變了傳統(tǒng)租賃中的一物一押模式，帶來安全隱患。實踐中存在呼聲，希望建立特殊規(guī)則，保障押金安全。2017年8月我國交通運輸部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》（交運發(fā)〔2017〕109號）（下文簡稱《共享單車指導意見》）針對互聯(lián)網(wǎng)租賃押金，要求設立專戶、�？顚Ｓ�，并且即租即押、即還即退。這為理論研究提出議題：共享經(jīng)濟押金對法律規(guī)制帶來何種挑戰(zhàn)？私法保護與公法監(jiān)管是否應突破傳統(tǒng)法律制度？本文擬對此進行分析，重點關(guān)注新型押金對傳統(tǒng)模式的變革，押金保管與返還規(guī)則能否突破既有私法框架，類金融監(jiān)管是否值得反思，如何進行規(guī)制應對等問題。本文對實踐中普遍存在的強監(jiān)管訴求作出回應，希望法律規(guī)制在保障交易安全與鼓勵商業(yè)創(chuàng)新之間尋求平衡。
一、共享經(jīng)濟預付押金模式及其法律屬性
押金并非法律定義，而是公眾在日常生活中自發(fā)形成的交易慣例稱謂。傳統(tǒng)動產(chǎn)租賃押金屬于一物一押，而共享經(jīng)濟中出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)租賃押金改變了傳統(tǒng)法律屬性，具有一人一押的特點。
（一）傳統(tǒng)押金類交易具有一物一押擔保特性
傳統(tǒng)上的押金是指當事人雙方約定，債務人或第三人向債權(quán)人給付一定的金額作為其履行債務的擔保，債務履行時，返還押金；債務不履行時，債權(quán)人可就該款項優(yōu)先受償[1]（P24）。押金具有預付性質(zhì)——債務人需要在履行合同之前預先支付一筆資金，承擔債之擔保的信用補強功能。押金擔保的典型應用場景為租賃合同關(guān)系，押金合同從屬于租賃合同。押金之所以需要預付是因為它的功能在于擔保將來之債的履行——債務人可能喪失特定數(shù)額的金錢，因此大幅增加了債務人適當履行債務的壓力，提高了債權(quán)實現(xiàn)的可能性[2]（P111）。傳統(tǒng)動產(chǎn)租賃押金模式中，一份資產(chǎn)對應一份押金，承租人按物支付押金，單次支付，單次締約，單次租賃，因此押金具有一物一押的特性。
（二）共享經(jīng)濟中的互聯(lián)網(wǎng)租賃押金模式
新型押金模式以共享單車為代表，承租人注冊成為會員并預付押金之后方可使用單車。押金不能用于租金的支付，用戶可隨時申請退還押金，但也意味著終止合同�？紤]到便利性，大多數(shù)用戶不會在一次租賃后即要求退還押金，因此在同一時間同一輛單車上存在多人支付的押金。
共享單車押金仍具有傳統(tǒng)押金的履約擔保功能——保證租賃物的合理使用和按時歸還，如有債務未履行完畢，債權(quán)人可從押金中優(yōu)先受償；如無未履行債務，押金應全部返還給債務人。實踐中共享單車租賃合同均有類似約定，例如摩拜單車的押金是用戶為使用單車服務所繳納的一筆可退還的款項；ofo單車也說明押金是使用ofo小黃車的保證金。類似的商業(yè)模式還包括共享汽車、共享奢侈品等租賃服務。共享汽車押金模式與共享單車相同，以首汽公司開發(fā)的“GoFun出行”為例，用戶須預付699元押金，用于擔保車輛損壞、違章以及行政處罰等情形下的費用抵扣[3]。共享奢侈品押金模式略有不同，以“多啦衣夢”共享租包平臺為例：一位用戶可在同一租期內(nèi)使用一份押金租用兩次產(chǎn)品；押金與租賃標的價值相關(guān)，通常為市場價的30%-50%，少則數(shù)百元，多則數(shù)萬元[4]。因此，互聯(lián)網(wǎng)租賃模式中押金按人支付，單次支付，單次締約，多次租賃，具備一人一押的特性。
（三）一人一押模式的法律屬性變革及潛在風險
共享經(jīng)濟借助GPS定位、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，可以隨時隨地為客戶提供持續(xù)性分時租賃服務。新型押金模式帶來了根本性的變革：一份押金擔保合同從屬于數(shù)份租賃合同，押金成為后續(xù)多次間斷租賃的統(tǒng)一擔保。由于間斷性租賃具有頻次高、時間短的特點，新型押金模式中承租人通常不會在一次租賃之后立即要求退還押金，改變了傳統(tǒng)押金法律屬性，也帶來資金沉淀問題。
傳統(tǒng)擔保合同是租賃合同的從屬合同，如果租賃關(guān)系終止，擔保關(guān)系亦應終止。新型押金模式雖未改變擔保功能，但由一物一押變?yōu)橐蝗艘谎�，一份租賃物對應多個承租人預付的押金，形成一份資產(chǎn)多份押金的局面。法律屬性的演變?yōu)槌凶馊藥頋撛陲L險：押金支付給出租人之后由出租人長期占有，資金產(chǎn)生沉淀；而且一份租賃物上吸納的押金總額可能超過租賃物自身價值，沉淀的資金規(guī)模急劇擴張，易引發(fā)出租人挪用資金的風險。據(jù)交通部數(shù)據(jù)，截至2018年2月，我國共有77家共享單車企業(yè)，累計投放2300萬輛單車，注冊用戶4億人[5]。按照99-299元押金收取標準，押金總額已經(jīng)達到百億規(guī)模。正如媒體報道的諸如江蘇町町單車負責人攜款“跑路”等事件[6]，凸顯了押金被挪用的現(xiàn)實危險。
共享經(jīng)濟押金運作模式切實地引發(fā)了公眾擔憂，也引發(fā)了關(guān)于是否應當對新型押金予以特殊規(guī)制的討論。法律面對的挑戰(zhàn)表現(xiàn)在兩個方面：其一，在私法上，承租人押金返還請求權(quán)能否得到充分保障，特別是在企業(yè)破產(chǎn)時能否對押金實行破產(chǎn)取回；其二，在公法上，押金是否具有金融屬性，出租人保管押金可否實施特殊的類金融規(guī)制。
二、對押金返還的保護不宜突破現(xiàn)行私法制度
互聯(lián)網(wǎng)租賃押金法律屬性發(fā)生變革，押金返還與租賃時間產(chǎn)生偏離，承租人預付押金后能否獲得押金返還保障存在疑問。如果日常申請押金退還存在方式、程序上的不便，承租人可在《消費者權(quán)益保護法》及《電子商務法》之下主張權(quán)利，并無障礙。然而，如果出租人出現(xiàn)經(jīng)營困難而破產(chǎn)時，承租人能否獲得押金的優(yōu)先返還存在爭議。《共享單車指導意見》指出，“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)實施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營的，必須制定合理方案，確保用戶合法權(quán)益和資金安全”[7]，強調(diào)了對押金的特別保護。盡管如此，本文認為對押金返還的保護不宜突破現(xiàn)行擔保法與破產(chǎn)法的規(guī)定。
（一）互聯(lián)網(wǎng)租賃押金不屬于金錢質(zhì)押
押金以貨幣為標的承擔擔保功能，而由于貨幣是一般等價物，具有高度流動性，通常適用占有即所有原則，在比較法及我國法上均存在類似認定。盡管互聯(lián)網(wǎng)租賃押金擔保屬性發(fā)生了一定的變化，但因不能滿足特定化要求而無法構(gòu)成金錢質(zhì)押，因此不屬于優(yōu)先受償財產(chǎn)范圍。
1.金錢質(zhì)押規(guī)則下的特定化要求。關(guān)于金錢質(zhì)押規(guī)則，在比較法上，美國對動產(chǎn)租賃押金性質(zhì)存在不同主張而影響到該規(guī)則的適用[8]（P81-87），具體的主張包括：（1）信托說，將押金視作為承租人利益所設的信托，因此押金必須具有獨立性，不得與出租人財產(chǎn)混同，但由于租賃關(guān)系在理論上難以具備信義性質(zhì)，只有極少數(shù)法院采納此種主張。（2）質(zhì)押說，將押金視為質(zhì)押給出租人的承租人財產(chǎn)，法律上并未規(guī)定出租人是否應向承租人支付利息，交由承租雙方進行合同約定，實踐中存在部分法院采納該主張。（3）債權(quán)說，此為絕大多數(shù)法院所采納，押金被視為承租人的債權(quán)，租期屆滿時出租人有義務返還同等數(shù)額的金錢，因此押金可與出租人個人財產(chǎn)混同，出租人可使用押金且不必向承租人支付利息。
主流債權(quán)說理論采取了“貨幣占有即所有”原則，主張押金在交付時所有權(quán)已隨占有移轉(zhuǎn)于收受方，形成新的債權(quán)債務關(guān)系——收受方僅負有以同等數(shù)額返還押金的債務，因此押金可與收受方（出租人）個人財產(chǎn)混同。這與我國學理上討論不涉及特定化的押金擔保的法律屬性完全相同[9]（P33-34）。但是，我國法上設置的金錢質(zhì)押規(guī)則具有特殊性。按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第85條的規(guī)定，債務人或者第三人將其金錢以特戶、封金、保證金等形式特定化后，移交債權(quán)人占有作為債權(quán)的擔保，債務人不履行債務時，債權(quán)人可以以該金錢優(yōu)先受償。對于金錢質(zhì)押的法律屬性，學理上出現(xiàn)了動產(chǎn)質(zhì)押說、債權(quán)質(zhì)押說、賬戶質(zhì)押說、特殊（貨幣）質(zhì)押說等不同主張。然而無論何種法律屬性，最高人民法院公報案例“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行安徽省分行訴張大標、安徽長江融資擔保集團有限公司保證金質(zhì)權(quán)確認之訴案”明確了兩項基本規(guī)則：一是金錢質(zhì)押的生效要件包括特定化及移交債權(quán)人占有；二是其法律后果是債權(quán)人可在債務人不履行債務時以該金錢優(yōu)先受償。
2.互聯(lián)網(wǎng)租賃押金特定化的構(gòu)成存在困難。有觀點認為，按照金錢質(zhì)押規(guī)則，金錢特定化是質(zhì)權(quán)人優(yōu)先受償權(quán)得以實現(xiàn)的充分且必要條件，因此共享單車等以金錢方式設立的擔保必須采取特定化方式進行特戶管理，押金賬戶與企業(yè)自有資金賬戶必須分別立戶，由此用戶可就押金優(yōu)先受償，而非居于普通債權(quán)人地位[10]（P113-114）。但是本文認為，擔保法司法解釋第85條的制度宗旨在于將債權(quán)物權(quán)化從而保障質(zhì)權(quán)人的優(yōu)先受償，而物權(quán)指向特定物，因此法律明確要求金錢質(zhì)押采取封金、特戶等形式實現(xiàn)特定化。金錢特定化是質(zhì)權(quán)人得以優(yōu)先受償?shù)那疤�，但法律并未要求以金錢方式提供擔保就需特定化——特定化只是擔保權(quán)人優(yōu)先受償?shù)谋匾獥l件，并非實現(xiàn)擔保功能的必要條件。實踐中押金制度普遍存在，其擔保功能已被廣泛認可，并沒有都采取特定化方式。例如，住房租賃期間承租人損壞了家具，出租人可扣減押金充抵修補費用，承租人當無異議。在此情形中，押金并不需要特定化就能實現(xiàn)擔保功能。動產(chǎn)租賃押金是承租人直接交付貨幣的擔保方式，如果承租人與出租人之間并無金錢質(zhì)押的意思表示，押金僅為以金錢為標的的一般擔保，并不構(gòu)成金錢質(zhì)押，因此不能直接套用擔保法司法解釋的規(guī)定要求押金的特戶管理。
更進一步的問題是，在共享經(jīng)濟模式中，押金是電子支付而非現(xiàn)金支付，加之實名制要求，經(jīng)營者對每一位用戶支付的押金數(shù)額均存在記錄，可否認為記賬滿足了特定化形式要求而成立金錢質(zhì)押？此問題的本質(zhì)在于如何設定金錢特定化的解釋標準。有學者認為存在不同標準[11]（P236-237），如果從嚴解釋，特定化形式只包括擔保法司法解釋第85條規(guī)定的特戶、封金、保證金等，并且應該固定化——貨幣進入特定賬戶后再無其他支出活動。如果從寬解釋，特定化并非固定化，只要貨幣能與其他資金通過進賬與出賬記錄相區(qū)分，仍然可以認定金錢的特定化。前述公報案例表明，如果賬戶內(nèi)資金由于相關(guān)業(yè)務需要而處于浮動狀態(tài)，未用于非保證金業(yè)務的日常結(jié)算不影響特定化的構(gòu)成。
然而即使按照從寬解釋標準，也難以認為共享單車押金支付模式構(gòu)成特定化�！豆蚕韱诬囍笇б庖姟芬蠊蚕韱诬嚻髽I(yè)嚴格區(qū)分企業(yè)自有資金和用戶押金，但用戶資金仍可以混同。由于當前支付多采取電子形式，支付款項均以電子記賬數(shù)值反映，記賬過程本身看似將不同用戶的資金相區(qū)別從而完成了特定化。但是，各個用戶與企業(yè)之間的資金變動僅由企業(yè)內(nèi)部記賬，銀行、非銀行支付機構(gòu)等獨立第三方無法了解記賬詳情，因此企業(yè)內(nèi)部記賬的準確性、終局性均存在疑問。破產(chǎn)法的立法目的在于平衡債權(quán)人和債務人利益，此種特定化標準過于寬泛，難以公平保障其他債權(quán)人利益，因此不宜采用。
（二）互聯(lián)網(wǎng)租賃押金不享有破產(chǎn)取回權(quán)
如果共享單車企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難而破產(chǎn)，用戶預付的押金能否被界定為破產(chǎn)債權(quán)對其利益保護至關(guān)重要。例如，在美國法信托說的主張之下，出租人應將承租人預付的押金以信托方式管理，實現(xiàn)財產(chǎn)獨立化，因此可以受到優(yōu)先受償?shù)谋Ｗo。但是此種主張并非主流意見，也與我國實際情況不符。我國破產(chǎn)法的立法目的在于公平清理債權(quán)債務，但是基于“不能以他人財產(chǎn)償債”的樸素正義觀，破產(chǎn)法允許他人財產(chǎn)被取回（《企業(yè)破產(chǎn)法》第38條）。那么在共享單車企業(yè)破產(chǎn)時，用戶是否對其已預付的押金享有取回權(quán)？此問題的特殊性在于，一般認為，破產(chǎn)取回權(quán)的基礎權(quán)利是物權(quán)，而押金是債權(quán)，能否被取回？根據(jù)破產(chǎn)法的債權(quán)平等原則，債權(quán)通常難以被取回，僅存在少數(shù)例外：當破產(chǎn)企業(yè)具有“為他人利益而行為”的屬性以及必要的“營業(yè)外觀”時，可以確立委托債權(quán)取回制度。例如，行紀、證券經(jīng)紀、第三方網(wǎng)絡支付等業(yè)務符合條件。
以上述框架分析共享單車租賃押金取回權(quán)可以看出：第一，對于“為他人利益而行為”，共享單車企業(yè)主營業(yè)務是提供自行車出租服務，不同于接受委托類服務，不滿足此項條件；第二，對于“營業(yè)外觀”，共享單車企業(yè)要求客戶預付押金也是作為債的擔保，法律未作規(guī)定亦無任何約定時，押金債權(quán)不具有公示性，也不符合營業(yè)外觀要求。此外，雖然公眾普遍預期互聯(lián)網(wǎng)租賃押金應予以返還，但是這種公眾預期不屬于考慮因素�？深惐茹y行存款進行分析：商業(yè)銀行并非為他人利益而從事吸儲業(yè)務，恰恰是完全為自己利益吸收公眾存款再“合法挪用”客戶資金用于發(fā)放貸款從而賺取利差（也因此受到嚴格監(jiān)管）。儲戶的存款債權(quán)只在一般破產(chǎn)債權(quán)中享有優(yōu)先受償順位，并不能被取回（《商業(yè)銀行法》第71條）。銀行存款也被公眾預期應予以返還并具有制度保障（《商業(yè)銀行法》第29條），但是銀行存款債權(quán)不符合取回權(quán)構(gòu)成要件，因此公眾預期不是判斷債權(quán)是否可被取回的核心要素。
雖然共享經(jīng)濟互聯(lián)網(wǎng)租賃押金具有擔保功能，突破了傳統(tǒng)法律屬性而使得一次擔保對應多次租賃，但這種概括性擔保仍以貨幣資金的形式存在，仍須適用貨幣占有即所有原則。未經(jīng)特定化，用戶預付押金之后就對押金不再享有所有權(quán)，只對出租企業(yè)享有一筆同等數(shù)額的債權(quán)，而此類債權(quán)只是一般債權(quán)，不應突破目前法律框架獲得破產(chǎn)取回，否則有違債權(quán)平等原則。
三、針對押金的類金融規(guī)制措施應予檢討
在私法層面，對共享經(jīng)濟押金返還的保護并不能突破傳統(tǒng)法律制度，而在公法層面，無論是公眾還是學術(shù)界均普遍認為新型押金具有金融屬性，實踐中也確實出臺了相關(guān)指導意見實施類金融規(guī)制。但是本文認為，此種公法規(guī)制理念及實踐需要檢討。
（一）押金“金融屬性”之爭
由于一人一押的共享經(jīng)濟押金模式為出租人帶來巨額資金沉淀，有意見認為押金具有金融屬性，應予以嚴格監(jiān)管[12]（P41-44）。本文理解此種意見所表達的資金安全疑慮，但認為應謹慎認定押金的金融屬性，以免影響市場創(chuàng)新及自律發(fā)展。
1.資金風險源于預付機制安排。公眾對共享單車押金的擔憂，不僅在于沉淀資金規(guī)模的急劇擴張，還源于押金需要預付的機制安排。無論何種支付形式，如果付款人支付的資金與獲得產(chǎn)品/服務或其他對價之間存在時間差，則可能產(chǎn)生資金風險。在付款人需要預付資金時，付款人所承受的資金風險最大。押金即為預付方式，預付押金雖然與預付費用（租金）的法律屬性存在差異——押金屬于經(jīng)營者的應付款項（負債），通常需要退還給消費者；預付費用則屬于經(jīng)營者的預收款項（資產(chǎn)），是應收賬款提前變現(xiàn)的收入，但是兩者交易結(jié)構(gòu)類似——均要求用戶將資金預付給經(jīng)營者�！豆蚕韱诬囍笇б庖姟芬蟊Ｕ嫌脩糍Y金的規(guī)定既針對押金也針對預付費用，也表明了兩者預付機制的類似性。
預付機制是導致資金風險的根源所在。一方面，付款人預付資金之后對資金的支配能否實現(xiàn)完全依賴于收款人。由于存在信息不對稱，付款人難以了解收款人服務質(zhì)量、誠信水平和支付安全，預付方的期待利益能否實現(xiàn)完全依靠對方的自覺履行，因此無法獲得有效保障。另一方面，在動產(chǎn)租賃中，付款人多為個人消費者，這類人群風險意識和承受能力相對薄弱，無法達到與收款人同等的談判地位，所以無法通過合同防范風險。
共享單車用戶需要事先將押金支付給單車企業(yè)，押金的收取、保管及返還均由企業(yè)通過格式合同規(guī)定，用戶只能選擇全部接受或者全部不接受。而且，新型押金從傳統(tǒng)押金的一物一押變革為一人一押，出租人收取的押金總規(guī)模急劇擴張，難以保證出租人不將這些資金挪作他用，因此加重資金安全之虞。《共享單車指導意見》要求企業(yè)資金應與客戶押金相區(qū)分，主要依據(jù)也在于防范客戶資金損失風險。
2.押金自身并不具有金融屬性。預付押金機制容易產(chǎn)生資金風險，但是押金自身并不具有金融屬性。金融廣義上是指資金的融通。由于貨幣資金的廣泛運用，關(guān)乎資金融通的產(chǎn)品/服務層出不窮，但并非所有類似活動均具有金融屬性。對于一項產(chǎn)品/服務是否具有金融屬性，特別是涉及金融規(guī)制的判斷，不應僅從經(jīng)營者角度看待。實踐中眾多工商業(yè)企業(yè)均要求消費者預付資金。企業(yè)本以盈利為目的而存在，幾乎所有的經(jīng)營行為都是為了獲得收益而進行，因此企業(yè)無論以何種方式占有他人資金都存在融資目的，只是方式不同而已。是否具有融資目的是經(jīng)營者的主觀感受、內(nèi)心思量，很難準確界定，并且僅僅具有融資目的，也不滿足可歸責性[13]（P43）。區(qū)分金融與非金融屬性，一般應以付款人（消費者）預付資金目的為標準。在金融法規(guī)制中，如果消費者預付資金目的在于獲得資金回報，則存在金融屬性討論的可能性，產(chǎn)生行政特許及刑法規(guī)制適用空間；但如果在于其他目的，例如商品/服務消費或消費之擔保，則押金難以具備金融屬性。
之所以出現(xiàn)金融屬性爭論，是由于立法及司法擴展了非法集資罪名的邊界，加之實踐中確實出現(xiàn)部分企業(yè)涉嫌非法集資，導致人們對共享單車押金模式刑事風險緊張化認識[14]（P132）。但是，押金自身并不具有金融屬性。共享單車商業(yè)模式雖然包含了要求客戶預付押金這類交易前提，但其主營業(yè)務在于提供自行車租賃服務。收取押金是為了防范風險，本身具有合理性。消費者預付押金、支付費用的目的在于獲得該租賃服務，并非獲取資金回報，因此共享單車模式本身不具有金融規(guī)制基礎。對此商業(yè)模式進行金融刑法規(guī)制也不具有正當性，因為經(jīng)營者缺乏利誘性（不承諾回報），不構(gòu)成非法吸收公眾存款等非法集資罪。嚴格的金融監(jiān)管將迫使企業(yè)增加額外合規(guī)成本，不利于市場創(chuàng)新與發(fā)展。
（二）類金融規(guī)制措施之反思
押金金融屬性之爭尚屬學術(shù)討論范疇，目前我國及域外監(jiān)管實踐已存在類金融規(guī)制措施，但是我國措施的有效性存在不足，而域外措施的對象并非動產(chǎn)租賃押金，因此不宜對共享經(jīng)濟中互聯(lián)網(wǎng)租賃押金采取類金融規(guī)制。
1.我國類金融規(guī)制措施有效性不足。我國監(jiān)管部門出臺的共享單車指導意見包含了類金融規(guī)制措施，例如交通部等部委發(fā)布的《共享單車指導意見》要求對于企業(yè)收取押金的，應嚴格區(qū)分自有資金和用戶押金，并應開立押金專用賬戶，實施�？顚Ｓ�，接受監(jiān)管。部分省市也已發(fā)布指導意見，作出了類似的要求。盡管這些規(guī)制措施目的在于保障客戶資金安全，但存在有效性不足的問題。
首先，由于法律效力不足，交通部《共享單車指導意見》及地方政府發(fā)布的指導意見不能作出押金�？顚Ｓ靡蟆８鶕�(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，開立專用存款賬戶需要法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，而《共享單車指導意見》只是一般規(guī)范性文件，并非部門規(guī)章，無法滿足法律效力要求，不能成為開設共享單車專用存款賬戶的法律依據(jù)，因此無法實現(xiàn)其設置的�？顚Ｓ媚康腫15]（P149）。
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