[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱17184次
(一)、適用：
對于基本法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)，人民法院在審理人事爭議案件的適用是沒有任何問題的，對于行政仲裁過程中的法律適用，依據(jù)我國社會主義法制原則，也應(yīng)當(dāng)沒有太大問題，最多的是一種人事行政機(jī)關(guān)工作人員的個人認(rèn)識問題，應(yīng)當(dāng)不難得到解決。
問題在于，對于行政部門規(guī)章、對于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部的規(guī)章制度以及來自人事部門以及各級政府制定的人事政策如何適用。如果人民法院不參照，或者人民法院參照，而仲裁委員會不適用，同一案件的行政仲裁與審判就會有不同裁判結(jié)果，這種情形是不符合我國社會主義法制原則的。
其次，對于法釋[2003]13號司法解釋，它對于行政仲裁沒有直接意義，它僅僅是一個適用于人民法院審判人事爭議起訴案件的“人事爭議訴訟程序性”司法解釋。它沒有從根本上解決法律適用問題，只解決了人民法院的受案范圍、明確了仲裁前置兩個問題，這兩個問題對行政仲裁具有參考意義。
而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解釋以及司法文件之后所制定的，因此在適用法律方面，法院系統(tǒng)的規(guī)定要明確得多，除由省人事行政機(jī)關(guān)與省高級法院共同制定相關(guān)規(guī)范外，地方法院司法文件對行政仲裁沒有法律適用的指導(dǎo)意義。
(二)、適用效力：
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時，應(yīng)當(dāng)對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行(2000年7月1日)以前，按照當(dāng)時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)。[3]
人事管理角度上，人事政策文件太多，在這些政策文件中部分屬于規(guī)章以下的規(guī)范層次、大部分屬于政府部門文件(即俗稱“紅頭文件”)、一部分屬于規(guī)范性文件。按《紀(jì)要》的劃分，絕大部分不能列為行政法規(guī)，即不能作為人事爭議處理的適用范圍。最多屬于參照、參考之列，而在缺少法律的現(xiàn)狀下，不適用法律，而參考政策文件的情形在所難免，這種情形著實(shí)讓人尷尬。
2004年4月30日最高人民法院下發(fā)了·法函[2004]30號《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》，對于審理人事爭議案件適用《勞動法》問題上答復(fù)為，這里“適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。
非常遺憾的是，這一《答復(fù)》不無避免地帶來了新的、更加復(fù)雜、更加棘手的法律適用問題。《答復(fù)》將法律適用人為的分成了程序法適用與實(shí)體法適用兩個相互獨(dú)立的部分，在沒有“人事法律”的情形下，程序法上適用《勞動法》，而在實(shí)體法上適用“人事法律”，這似乎也沒有什么問題，而問題的關(guān)鍵在于最高人民法院創(chuàng)造性的“人事法律”一詞，發(fā)明一個詞、一個術(shù)語可能不太難，難的是建立一個“人事法律”體系，人事爭議司法解釋已施行三年，“人事法律”體系尚無一個基本架構(gòu)，對于事業(yè)單位人事爭議處理而言，可以說沒有一部具體的法律。如果說原本就存在“人事法律”，那么哪些具有具體載體(規(guī)章、規(guī)范性文件、人事行政文件、人事政策)屬于這一抽象術(shù)語所想象的范圍呢？何為“人事法律”？發(fā)生人事爭議往往就是這些“人事法律”不公，或者具體貫徹執(zhí)行“人事法律”對于某個案中的具體當(dāng)事人不公，甚至是侵權(quán)所導(dǎo)致的爭議，能否適用這樣的“人事法律”來處理？能否正確適用？這將是否能使用其保護(hù)人事爭議當(dāng)事人合法權(quán)益，這一社會主義法制原則的重大問題。故該《答復(fù)》仍未能解決工作在審判一線法官們的法律適用問題，因此各地法院也只好制定地方法院司法文件來解決所遇到的各種實(shí)際問題。這樣又引出了一個重要法律問題，需要提出來討論。
(三)、各級法院司法文件的效力：
我國法律形式中的司法解釋，是依據(jù)全國人大的規(guī)定，最高人民法院以及最高人民檢察院對審判工作如何具體適用法律所作出的說明、具體指導(dǎo)與規(guī)范，即司法解釋屬于法律范疇，其法律效力是因國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)而獲得的。但司法文件只是法院內(nèi)部的行政文件，應(yīng)當(dāng)不具有法律效力與適用效力。近年來，最高人民法院出臺的各項(xiàng)司法解釋，雖有基本法律為依據(jù)但也多多少少都有“立法”行為在內(nèi)，如證據(jù)規(guī)則司法解釋有《民事訴訟法》作為基本依據(jù)，人身損害賠償司法解釋有《民法通則》作為基本依據(jù)，而完全沒有基本法律作為依據(jù)所作出的司法解釋，就是審理人事爭議訴訟案件這項(xiàng)司法解釋，可謂開創(chuàng)以司法解釋完全替代立法之先河。且該司法解釋過于簡單與原則，無法達(dá)到指導(dǎo)基層法院審判實(shí)踐的需要與目的，更無法面對人事部門的對抗，最高人民法院以下達(dá)法函[2004]30號文，來作為對人事爭議司法解釋的解釋的情形足以證明這一狀況。有關(guān)人事爭議處理在立法上存在的程序法、實(shí)體法的空白，法官們在審判案件時常常對“摸著石頭過河”，“接一個案子向上級匯報一個案子”狀況常常犯難，各地法院只好作出司法文件來作進(jìn)一步闡明具體作法，此舉雖說實(shí)出無奈，但它具有中國特色以及較強(qiáng)操作性，故其合法性也就退其次，公眾反映不突出也就無人細(xì)察考究了，但這不能表明以司法文件來規(guī)定審判中的法律適用具有合法性。
如果說地方法院司法文件或稱地方法院內(nèi)部文件，同法律或司法解釋的規(guī)定一致，當(dāng)事人自然無話可說。如果其與法律、或與司法解釋存在著沖突，那么其效力、其“適用”效力以及當(dāng)事人向何機(jī)關(guān)投訴，同樣是一個盲點(diǎn)。解決這一問題的最好變通措施，即地方高院應(yīng)與地方政府、人事部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的地方文件，并報當(dāng)?shù)厝舜�、最高人民法院批�?zhǔn)后執(zhí)行。
(四)、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的效力關(guān)系：
在省級行政區(qū)域內(nèi)，從法律效力角度上講，省級人大制定審議通過的地方性法規(guī)其法律效力最高，人民法院也應(yīng)適用。地方政府規(guī)章，如江蘇省人事爭議處理暫行辦法、常州市人事爭議處理暫行辦法以及甘肅省人事爭議仲裁暫行辦法，人民法院可以參照而不具有適用效力。同時值得注意的是：地方政府人事管理規(guī)章不得違反或地方性法規(guī)，同時各級地方政府的人事管理規(guī)章之間也不能下位規(guī)章與上位規(guī)章不符。
參考法律、規(guī)范性文件以及文獻(xiàn)
[1] 淺析最高人民法院法函[2004]30號文存在的有關(guān)問題 何寧湘
[2] 保護(hù)勞動者合法權(quán)益促進(jìn)勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定 --最高人民法院負(fù)責(zé)人就《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》答記者問(下)
[3] 法[2004]96號《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》
四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師
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