[ 李剛 ]——(2002-1-7) / 已閱41507次
“以市場為主導的計劃調(diào)控”說明，國家調(diào)節(jié)只是在正常的市場運轉出現(xiàn)問題時的一種糾正手段，國家調(diào)節(jié)始終是以市場是否需要或者說市場運轉是否正常為促發(fā)因素的；市場是主，國家調(diào)節(jié)是輔——這符合市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。但是“計劃調(diào)控下的市場”則正好相反，市場成為國家意志的附屬，其自我調(diào)節(jié)功能被抑制以至于喪失；同時，政府職能和目標的多元化，使其無法完全以市場為中心制定經(jīng)濟政策，導致所謂的“國家調(diào)節(jié)”的效果無法超越市場調(diào)節(jié)本身。況且，目前我國的許多經(jīng)濟政策和做法，并不是源自于理論上的“市場失靈”，而是根源于計劃經(jīng)濟的慣性和本能；但計劃經(jīng)濟從一開始就是立足于取消市場，消滅競爭的。⑤而且，計劃調(diào)控雖然是在市場調(diào)節(jié)失靈時才發(fā)揮作用，但調(diào)控之計劃的制定并非可以任意為之，仍然必須以市場規(guī)律為依托；換言之，計劃調(diào)控的目的在于使市場調(diào)節(jié)恢復正常，并不是在市場調(diào)節(jié)之外再創(chuàng)造或實行另一套調(diào)控體制。所以，計劃調(diào)控不僅以市場經(jīng)濟規(guī)律的扭曲為促發(fā)的前提，而且以市場經(jīng)濟規(guī)律恢復正常為最終目的之一；后者還是在中國當前計劃實踐中更應強調(diào)的方面。這從另一個角度也說明了市場體制乃“一元調(diào)節(jié)”而非“二元調(diào)節(jié)”。
對此，法國的經(jīng)驗和教訓值得我們借鑒和參考。
法國在長期的計劃實踐中，形成了一系列獨特的計劃理論，二元調(diào)節(jié)理論（或指導性計劃原理）是其中最具代表性的理論之一，曾經(jīng)創(chuàng)造了法國的“計劃經(jīng)濟奇跡”。二元調(diào)節(jié)理論要解決的是自由市場經(jīng)濟下國家是否應有一個全國計劃，國家計劃與市場調(diào)節(jié)是一種什么關系。但從70年代中期開始，法國進入了計劃的危機階段：第一次危機發(fā)生的標志是1973-1975年世界性的經(jīng)濟危機和以德斯坦為首的右翼政治勢力上臺；第二次危機在1986年，標志是法國國有企業(yè)經(jīng)營狀況惡化和右翼勢力在議會選舉中獲勝，希拉克再任總理；第三次危機發(fā)生在1993年，標志是以戴高樂派為首的右派聯(lián)盟再度獲得1993年3月議會選舉的勝利，由前財政部長巴拉杜出任總理。如果說第一次危機涉及的僅是擴大還是縮小計劃的范圍，是如何實行計劃的問題的話，那么，第二次危機則涉及到計劃化本身有無存在必要的實質性問題了，第三次危機干脆中斷了計劃的實施，在巴拉杜總理的授意下，第十一計劃甚至沒交議會通過，使法國戰(zhàn)后經(jīng)濟于1992-1997年間第一次在沒有中期計劃的情況下運行。
對于法國計劃危機導致的“計劃失靈”的原因的分析，國內(nèi)外學者有比較一致的看法，即“石油危機”引起的國際經(jīng)濟形勢的巨大波動和國際間信用關系的破壞，最終導致的國內(nèi)經(jīng)濟的“滯脹”、就業(yè)危機和投資條件惡化等，除此之外，其原因還包括：編制計劃的信息不充分，不能兼顧全局；國家財政困難和國有企業(yè)實力的下降，使計劃機制的影響力越來越��；計劃信息的傳遞系統(tǒng)沒有隨著產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整而隨之發(fā)生變化，導致新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與計劃目標的距離越來越遠。因此，法國“計劃失靈”有著深刻的歷史背景，既是國際經(jīng)濟形勢變化的產(chǎn)物，更是法國計劃機制本身逐漸失去影響力的一種必然結果。①
類似的情況也出現(xiàn)在目前的中國，計劃與市場的結合仍是一種“板塊式”結合（二元調(diào)節(jié)），二者各行其是，形成一種“雙軌運行”的模式；而不是“融合式”結合（一元調(diào)節(jié)），在互相依存、互相聯(lián)系的過程中共同發(fā)展。所以，法國的計劃實踐不僅給我們提供了正面的經(jīng)驗，同時也為我們呈現(xiàn)出其負面的教訓，即計劃與市場的“二元調(diào)節(jié)”模式在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下是行不通的，仍然必須強調(diào)市場在配置資源方面的基礎性地位與作用，計劃是對市場缺陷的一種彌補，正如作為“第二次調(diào)節(jié)”的經(jīng)濟法是對“第一次調(diào)節(jié)”的民商法的補位一樣。我們應當始終牢記的是，真正的市場經(jīng)濟體制本身就包含了計劃因素，或者說，“計劃”是“市場”題中應有之義；計劃是否以及怎樣發(fā)揮作用，都必須以市場為前提，所以，只存在“一元調(diào)節(jié)”、即市場調(diào)節(jié)。而所謂的“二元調(diào)節(jié)”，即把計劃提升到與市場相提并論的地位，勢必造成計劃與市場的沖突，削弱市場的主導性調(diào)節(jié)地位，導致一個“不倫不類”的市場經(jīng)濟機制、甚至是“變相”的計劃體制。
二、市場和計劃法——對計劃的“兩次限制”
對于計劃經(jīng)濟體制之下的計劃，和古典經(jīng)濟學假設的（實際上并不可能存在的）“完全自由競爭”的市場經(jīng)濟體制之下的市場，我們分別討論其優(yōu)越性是無意義的。如前文所述，計劃與市場應當是任何一種運作正常的經(jīng)濟形態(tài)固有的內(nèi)在因素，因此，計劃的優(yōu)越性與市場的優(yōu)越性，只有在二者相結合、并且彼此相對于對方來說的情況下，才是有意義的�；蛘哒f，二者的優(yōu)越性都在于彌補對方的缺陷與不足。
所以，如同市場本身有缺陷一樣，計劃也存在著一些先天或后天的缺陷，有學者對此作了比較全面、準確的概括，認為計劃的缺陷主要包括：（1）計劃對計劃資源的依賴；（2）計劃者對信息難以完全掌握；（3）計劃過程中客觀存在著基層單位的勸說行為和謊報軍情現(xiàn)象；（4）計劃需要高昂的組織成本。②計劃的這些缺陷，從一定角度上講，亦可看作是政府失靈的一部分。
眾所周知，當市場能夠自發(fā)地按照價值規(guī)律調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行時，其相應的法律保障體系為民商法，也可稱之為對市場的“第一次調(diào)節(jié)”；否則，就需要國家調(diào)節(jié)的介入，與之相應的法律保障體系——經(jīng)濟法被稱為對市場的“第二次調(diào)節(jié)”。在前者，市場的自我調(diào)節(jié)是計劃的前提，可以影響計劃的制定或者限制計劃的實施、甚至促使計劃的修改與廢除，從而在一定程度上避免了計劃的某些缺陷對市場造成的負面影響，但不可能消化計劃的所有缺陷。特別是在后者，當市場的內(nèi)在缺陷于條件具備或變化而凸現(xiàn)、以至于市場失靈而“自身難保”時，包括計劃在內(nèi)的宏觀調(diào)控、反壟斷與限制競爭以及國家投資經(jīng)營等調(diào)節(jié)措施的介入，恰恰是為了盡可能彌補或消除市場的缺陷；市場對計劃缺陷的影響就微乎其微了。此時，就需要從法律的角度來嚴格地制定與實施計劃，力圖將計劃的缺陷限制在最小的范圍之內(nèi)——這就是計劃法。從這個意義上，我們可以認為，市場是對包括計劃在內(nèi)的國家調(diào)節(jié)手段的“第一次限制”，而包括計劃法在內(nèi)的經(jīng)濟法則是“第二次限制”。需要補充說明的是，只是在市場得以自我調(diào)節(jié)時，經(jīng)濟法的作用才主要表現(xiàn)為對國家調(diào)節(jié)措施的限制；否則，經(jīng)濟法就是保障國家調(diào)節(jié)措施有效運作的法律保障。
所以，從根本上說，計劃法是因循“市場缺陷——國家調(diào)節(jié)——相應法律保障體系”這一邏輯主線發(fā)展的必然結果。針對市場機制的被動性和滯后性的內(nèi)在缺陷，國家制定和實施各種經(jīng)濟計劃和經(jīng)濟政策，運用稅率、利率、匯率等經(jīng)濟杠桿和其他政策工具，引導和促進社會投資和經(jīng)濟發(fā)展，換言之，國家進行了一系列的宏觀調(diào)控措施，作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的基本方式之一；為了規(guī)范和保障這一基本方式的正常運作，國家又需要制定國家經(jīng)濟引導促進法，或稱宏觀調(diào)控法，其中也就包括了計劃法，其目的是保障計劃的合理、科學編制及其有效的實施。
然而，在歷史上，計劃最初與法律似乎是無緣的。日本著名經(jīng)濟法學家金澤良雄認為，在第二次世界大戰(zhàn)以前的日本，行政機關在沒有法律根據(jù)的情況下，可以自由地制訂計劃，換言之，計劃屬于行政機關的自由活動范圍，沒有任何法律意義。但是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，國家主要運用行政命令的方式管理國民經(jīng)濟，此時計劃可以被認為是行政措施的一種，被直接吸收到行政法律規(guī)范當中，甚至有的計劃直接就以行政法規(guī)的形式表現(xiàn)出來，在一定程度上，計劃與行政法規(guī)便等同起來。所以，即使是當計劃只屬于行政機關的職權范疇時，也具有一定的法律意義，只不過這種法律意義被掩蓋在行政措施當中。何況，“計劃實現(xiàn)的手段，只要是求諸于法規(guī)的，便產(chǎn)生了計劃與法的關系�！谟媱澋谋澈螅梢哉f這些法律是各種行政活動的實質性基準。在這個意義上，計劃與法是有關系的�！敝劣诘诙问澜绱髴�(zhàn)以后，計劃所蘊涵的實質法律意義進一步顯現(xiàn)出來，并且也被賦予了法的形式意義。①
計劃法對計劃的意義，除了上述總的理論意義外，主要還有以下兩方面的實踐意義：
（一）計劃法對計劃權力的限制和約束
計劃經(jīng)濟體制下，計劃對國民經(jīng)濟的全面干預、甚至控制主要得益于兩種力量：一是計劃與行政壟斷權力的緊密結合，計劃成為國家壟斷經(jīng)濟的方式之一，得以借助行政權力的擴張而將其觸角伸到社會經(jīng)濟的各個角落。二是受益于計劃法的“保駕護航”。計劃經(jīng)濟是與人治社會緊密相聯(lián)的，在實行“法律工具主義”的人治社會中，計劃法的唯一功能是確保計劃全面、徹底的實現(xiàn)，計劃的擴張性因此而得到空前的強化。而在奉行法治、追求“法律至上”的市場經(jīng)濟體制下，計劃法除了保障計劃功能的正常、有效發(fā)揮之外，更重要的是限制計劃作用的范圍、約束有關計劃主體在制定和實施計劃過程中的權力，避免發(fā)生計劃超越市場配置資源的基礎性地位的“越位”現(xiàn)象。
有學者認為，在當前中國，權力脫離規(guī)范，以至非規(guī)范化、無規(guī)范化，或稱為“法律中的權力缺席”已為普遍之現(xiàn)象，成為對權力加以制約的最大障礙，由于“控權對象缺失、權力制約喪失規(guī)范依憑、權力推定之可能、權力與責任失衡”等四致而成因果關系，故應加強公法建設，致權力為法所控，使權力成法治之權。②計劃法亦為公法，其計劃權力于計劃法中之缺席、并致無“法”制約之情形一如上述�！皺嗔φ�，乃權衡、確認和保障實現(xiàn)權利之力也，……且權力本身也是經(jīng)由社會權衡、確認之力�！爆F(xiàn)權力脫離法之控制，超越作為其基礎之權利，異化為無“權（利）”之力或無“法”之力，無非意圖“保障”權力者之利益——亦即權利與權利之本源，而忽視權利者之利益。③以上種種，于計劃法領域之表露可謂淋漓盡致。
如筆者前文所述，計劃體制下計劃之“橫行無阻”，緣于其與權力之緊密結合，二者配合無間，為的是以“（計劃）權力”謀“（經(jīng)濟）利益”。如今即打著邁向“法治國家”之旗號，則起碼表面上或形式上應將“權力”納入法之控制范圍，盡管真正實現(xiàn)“法治之權”還需假以時日。特別是在當前我國從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟的過程中，由于計劃體制之“慣性作用”及計劃權力者或稱既得利益集團的阻礙，通過計劃法對計劃權力加以限制和約束就顯得尤為重要了。
需要補充說明的是，目前理論界在（包括計劃法在內(nèi)的）宏觀調(diào)控法是限權法（或控權法）還是授權法的問題上存在較大的爭論。①筆者認為，從全面的角度講，宏觀調(diào)控法應當首先是授權法，其次才是限權法。因為，宏觀調(diào)控法的主要目的之一就是保障宏觀調(diào)控措施順利、有效地實施，而宏觀調(diào)控又是政府針對市場失靈現(xiàn)象而采取的干預措施；在“一元”的市場體制中，何為市場失靈？政府能否以及如何對市場失靈進行干預？都必須要有明確的法律依據(jù)，并獲得充分的法律授權，這恰恰是宏觀調(diào)控法所要解決的首要問題。
但目前強調(diào)“宏觀調(diào)控法是限權法”也不為過。正如有學者指出的那樣，當前我國的經(jīng)濟現(xiàn)狀，不是市場高度發(fā)達，而是市場發(fā)育不充分；阻礙經(jīng)濟發(fā)展的不是市場的內(nèi)在缺陷，而是政府的過度存在；經(jīng)濟體制改革的目標之一，是政府的淡出和市場的漸入，所以必須限制和減少政府的經(jīng)濟權力。②造成這種現(xiàn)狀的原因，從立法的角度上看，是對政府的授權過多、過濫。例如，1984年和1986年，全國人大或其常委會兩次對國務院在對外開放和經(jīng)濟體制改革過程中的立法授權，權限不明、界限不清，使得國務院享有過大的行政權力，在一定程度上甚至侵蝕了立法權力，導致其在國民經(jīng)濟管理中的權力膨脹、乃至權力異化。在這種狀況下，強調(diào)宏觀調(diào)控法的“限權法”性質，比首先突出其“授權法”性質恐怕更有現(xiàn)實意義。
（二）計劃法的信賴保護機制
計劃法對計劃的實踐意義的另一方面，就是計劃法為作為計劃執(zhí)行主體的市場經(jīng)濟主體（主要是私人經(jīng)濟主體）提供了其對計劃的信賴保護機制。
不論計劃是否具有法律上的拘束力，都會影響市場主體的經(jīng)濟活動：指導性計劃為市場主體提供了經(jīng)濟發(fā)展的方向，并且通過一定的優(yōu)惠措施誘導市場主體從事計劃所指明的經(jīng)濟活動，從而實現(xiàn)計劃任務；指令性計劃則更不必說，其對有關市場主體的影響較指導性計劃更為直接和深遠。同時，計劃的特性之一就是靈活性，意即隨著經(jīng)濟形勢的變動而相應地作出更改。但是，市場主體一旦選擇了按照計劃內(nèi)容或者作了相應的準備工作、或者已經(jīng)從事了經(jīng)濟活動之后，由于計劃的變動導致其活動目的落空，不僅市場主體的有關經(jīng)濟利益遭到了損失，更重要的是損害了市場主體對計劃的信賴期望。
對此，可以合同法上有關要約的不可撤銷作一類比�！堵�(lián)合國國際貨物買賣合同公約》第16條第2款規(guī)定了要約可以撤銷，基本采納了普通法系的觀點；然而，在但書部分，卻采用了大陸法系的信賴原則，規(guī)定在合同成立以前，寫明或以其他方式表示要約是不可撤銷的，或者受約人有理由信賴要約是不可撤銷的，并且已本著對該項要約的信賴行事，則要約不能撤銷�！安荒艹蜂N”，意味著受約人一旦承諾，合同即成立，如果要約人不照約行事，便要承擔違約責任。我國《合同法》第19條采用了與此基本相同的規(guī)定。計劃，作為國家制定的、公開宣布的經(jīng)濟規(guī)劃，當然具有公信力，經(jīng)濟主體完全有理由信賴這一點，并依計劃行事，從而期待獲得一定的經(jīng)濟利益；但是，如果經(jīng)濟形勢的變化確實需要計劃作出必要的更改，并非如上述要約般不能撤銷，而同時計劃權力主體又不承擔任何“違約責任”，對依計劃行事的經(jīng)濟主體的損失不作出任何賠償，則最終導致計劃的公信力受損，失去對經(jīng)濟活動的引導性，計劃就成為可有可無的擺設了。
所以，一方面要通過計劃程序法來規(guī)定計劃修改的程序，防止因計劃權力主體的錯誤預測而對計劃作出的不正確或不準確的修改，另一方面，必須保障依計劃行事的經(jīng)濟主體對計劃的信賴期望，即賦予其計劃保障請求權。所謂計劃保障請求權，是指利害關系人所享有的要求計劃權力主體對其基于計劃的信賴期望而產(chǎn)生之經(jīng)濟利益加以保障的請求權；利害關系人則是指為履行計劃作了必要的準備工作，或者已經(jīng)履行了計劃的有關經(jīng)濟主體，其法律形態(tài)包括自然人、法人和非法人組織。計劃保障請求權的目的，一是通過利害關系人的請求，發(fā)現(xiàn)計劃權力主體修改計劃所依據(jù)的對經(jīng)濟形勢判斷的錯誤，而恢復原計劃的執(zhí)行；二是在確有必要修改計劃的情形下，對利害關系人的經(jīng)濟損失通過國家賠償制度加以彌補，以確保公眾對計劃的信賴期望不致落空。
三、從法律救濟到法律責任——計劃法對計劃的“第二次限制”
相對于市場對計劃的“第一次限制”而言，由于市場的復雜性、自發(fā)性和不穩(wěn)定性，通過具有權威性和穩(wěn)定性等特質的法律——計劃法對計劃進行“第二次限制”就顯得尤為重要。而實施法律救濟，并配置相應的法律責任，正是實現(xiàn)“第二次限制”不可或缺的必要措施：實施法律救濟，是為了使有關市場主體在其因計劃而生利益遭受損害時存在尋求救濟、獲得賠償或補償?shù)目赡苄�；配置法律責任、尤其是計劃權力主體的責任，則是為了使上述可能性能夠最終得以落實。而這兩方面，恰恰是目前我國計劃法理論與實踐的薄弱環(huán)節(jié)，成為制約其發(fā)展與完善的“瓶頸”�！皬姆删葷椒韶熑巍保瑢嶋H上也是分別從前文所說的對計劃管理者的計劃權力主體——限制和約束計劃權力，和對計劃實際執(zhí)行者的市場經(jīng)濟主體——提供信賴保護機制，這兩個角度出發(fā)就計劃法對計劃的“第二次限制”所作出的進一步的理論思考。
（一）計劃的法律救濟
1．計劃法律救濟之必要。所謂法律救濟，是指當法律關系主體的權利和義務不能正常實現(xiàn)的情況下，依照法律規(guī)范對其加以補救和保護。法之設權、控權的目的在于規(guī)范權力或權利，并且確保在權利不能正常享有或權力不當行使時存在糾正或補救的可能，計劃的法律救濟，正是計劃法領域中這種可能性的體現(xiàn)。尤其是在計劃法領域，計劃權力的“缺席”已為普遍現(xiàn)象，其對市場經(jīng)濟主體之權利的超越，往往是出于計劃權力者自身謀取不當利益的需求①（當然，也包括因合理因素導致的計劃不當而損害市場經(jīng)濟主體的利益），所以，一方面需要從立法上規(guī)范權力，另一方面必須為權利主體配置相應的法律救濟制度，以雙管齊下，控制計劃權力、維護權利主體之利益。
在計劃法律關系當中，計劃管理主體往往處于支配地位，盡管在計劃制定過程中要求廣泛吸取社會主體之意見，但實際操作中往往是僅憑其“一己之力”、以單方意思表示作出，且計劃的內(nèi)容之概括性與寬泛性，往往使計劃管理主體享有較大的自由裁量權，如果沒有相應的法律救濟，則易使計劃的執(zhí)行偏離其既定方向，而且，更嚴重的是會因計劃管理主體的計劃自由裁量權之濫用得不到糾正與補救，而助長其進一步濫用之可能。因此，從控制計劃權力的角度出發(fā)，從保障市場主體計劃權益的角度出發(fā)，應當也必須在依計劃行事的市場主體的合法權益受到不當計劃侵害時給予充分的法律救濟。
2．計劃法律救濟之類型。按照實施法律救濟的機關進行分類，可以將計劃的法律救濟分為以下幾種：②
首先是權力機關救濟。權力機關的計劃救濟分為權力機關對其自身制定的計劃的法律救濟和權力機關對行政機關制定的計劃的法律救濟兩種：前者主要是一種內(nèi)部的救濟，通過權力機關內(nèi)部的有關專門機構實施；后者是一種對行政機關的外部救濟，而且由于當前我國行政機關行政權力擴張的現(xiàn)實因素，顯得尤為重要。在英國，議會（權力機關）救濟是其獨有的一項制度。政府向議會負責是英國不成文憲法的基本原則之一，公民由于行政活動受到侵害時，可以通過本選區(qū)議員促使部長注意，也可由議員在議會中提出質問或提議進行辯論；對于重大問題，議會可以通過決議成立調(diào)查庭。③英國的這一經(jīng)驗可供我國借鑒。
其次是行政機關救濟。行政機關的計劃救濟是指行政機關因其制定的計劃損害利害關系人權益而給予相應的補救和賠償；主要是行政機關系統(tǒng)內(nèi)部，上級行政機關對下級行政機關的計劃進行的救濟。我國憲法第89條規(guī)定，國務院有權改變或撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿�、指示和�?guī)章，改變或撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令。憲法第108條又規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府領導下屬各部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷各工作部門和下級人民政府的不適當決定。《國務院組織法》第10條規(guī)定，各部、各委員會工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。以上規(guī)定均表明，我國事實上已建立起行政機關系統(tǒng)內(nèi)部的法律救濟制度，但仍需將其進一步規(guī)范化、體系化。
具體來說，上級行政機關對下級行政機關的計劃法律救濟，主要可以通過以下制度來進行：（1）行政復議制度。行政機關在行使職權過程中，相對人認為其制定的計劃已構成具體行政行為，并侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關提出復議，由有復議權的行政機關對引起爭議的計劃行為進行審查，并視審查結果作出維持、變更或撤銷具體行政行為的決定。同時，依據(jù)《行政復議法》第7條的規(guī)定，對所依據(jù)的計劃也應有權審查。（2）報告工作制度。我國憲法第110條規(guī)定，地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。通過下級行政機關向上級行政機關的報告工作制度，實現(xiàn)上級行政機關對下級行政機關的決策活動和其他管理活動的監(jiān)督，并對其不當之處加以糾正和補救。（3）監(jiān)督檢查制度。這主要是上級行政機關對下級行政機關執(zhí)行法律、政策和計劃的行為加以監(jiān)督和檢查。如果說報告工作制度需要依靠下級行政機關的主動的話，那么監(jiān)督檢查制度則由上級行政機關控制主動權，其目的在于保證法律法規(guī)的嚴肅性，防止在計劃行為當中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為。
此外，這里有必要介紹一下英國行政法上一項特殊的救濟制度——強制賣出，它是公民對公共機構所具有的權利。根據(jù)1971年《英國城鄉(xiāng)計劃法》的規(guī)定，公民的土地或房屋因受公共機構執(zhí)行計劃的影響而不能合理地有益利用時，可以請求執(zhí)行計劃的機構購買公民因此而不能利用的地產(chǎn)。1973年的《土地補償法》擴大了強制賣出的范圍，包括已經(jīng)宣布但尚未執(zhí)行的計劃所產(chǎn)生的損害在內(nèi)。例如某一土地已預定作為公路或公園使用，所有者因此不能在市場上出賣該地，或只是在極不利條件下才能出賣該地。如果土地所有者需要出賣該地時，可以請求執(zhí)行計劃的機構按正常價格收買。同時，法律也規(guī)定了計劃機構拒絕購買的理由，例如執(zhí)行計劃的機構可以公開聲明該地不在征購范圍內(nèi)，或聲明該計劃在15年內(nèi)不會執(zhí)行等而拒絕購買。強制賣出制度對于我國目前因土地使用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設計劃引發(fā)的土地糾紛的解決不無借鑒之處。
最后是司法機關救濟。司法機關的救濟是指計劃的利害關系人認為計劃侵害其合法權益而提起訴訟，由司法機關通過司法審查為當事人提供補救的救濟方法。由于前兩種救濟方法的起因都有部分或全部自我監(jiān)督的因素，而司法機關因其對于權力機關和行政機關而言具有相對的獨立性，對二者的計劃行為是一種外部的監(jiān)督，所以對計劃的利害關系人來說，司法機關的計劃法律救濟在三種救濟方式當中具有最重要的地位，也是利害關系人尋求法律救濟的最終途徑。
但是，我國目前的司法機關救濟顯然并不完善。
第一，由于我們尚未建立“違憲審查”制度，所以司法機關無權對權力機關的立法行為進行審查，當然也就無權對其頒布的相當于法律的計劃提出質疑，只能依賴于權力機關的自我發(fā)現(xiàn)和自我糾正，又回到了權力機關自我救濟的途徑上。而自我監(jiān)督和自我救濟，如果不和外部監(jiān)督和外部救濟聯(lián)系起來，從來都只能是片面的，對計劃的利害關系人的保護也不可能是全面的。
第二，司法機關對行政機關制定的計劃是否有權通過訴訟的方式加以審查，即行政計劃的可訴性問題，也存在著爭議。對于行政計劃的糾紛，可以分為對計劃的具體內(nèi)容的不服和對計劃的制定本身不服兩種情況，其解決的方法不能一概而論。對于前者，一般認為不是對特定個人的具體處分，因而欠缺訴訟的成熟性。以日本的土地使用規(guī)劃為例，一旦制定了土地區(qū)劃整理事業(yè)計劃，在該區(qū)域內(nèi)土地的形狀、性質的變更，建筑物的新建等都要受到一定的限制，在這種限度內(nèi)，該計劃具有法律效果。但是，日本最高法院認為，在這種階段尚欠缺訴訟的成熟性。①但是，也有人認為，具體的事業(yè)實施計劃實質上決定著有利害關系者將來的權利關系，并且，若公共事業(yè)的實施有非法的地方，早期糾正違法行為，合法地實施有關事業(yè)，無論是對于事業(yè)主來說，還是對于國民來說，都是有百利而無一害的。所以，大多數(shù)日本學者認為，也許還不能承認對抽象的基本計劃提起訴訟，但當懷疑具體的事業(yè)實施計劃有違法性質時，應該允許提起訴訟，以謀求階段性疑問的解除，然后再重新開始公共事業(yè)的實施。從這種觀點出發(fā)，下級法院的判決中，出現(xiàn)了許多與最高法院相左的意見，例如，日本札幌高等法院1971年12月23日關于土地改良事業(yè)計劃決定的判決。②
對于行政計劃制定本身不服的司法審查，不少國家在司法實踐中已予以肯定。一般認為，計劃的制定（廣義上理解，包括制定、修改和廢止）屬于行政行為，利害關系人對計劃制定行為不服的，可以提起行政訴訟。對此，某些國家的法律也作出了明文規(guī)定，例如，德國《行政法院法》第40條規(guī)定，利害關系人對行政計劃制定行為不服的，可以提起撤銷之訴。③
3．計劃保障請求權。如果說，上述三種救濟方式主要是從國家機關的角度來考慮的話，那么，從計劃的利害關系人的角度出發(fā)，其是否享有計劃保障請求權則成為其合法權益能否得到法律救濟的關鍵。所謂計劃保障請求權，是指利害關系人所享有的要求計劃權力主體對其基于計劃的信賴期望而產(chǎn)生之經(jīng)濟利益加以保障的請求權。
有關主體得以行使計劃保障請求權的條件包括：（1）計劃具有法律約束力，計劃管理主體負有制定、修改、廢除，以及組織實施和監(jiān)督的義務，但計劃管理主體沒有履行該項義務；（2）請求權人對計劃管理主體的計劃義務履行行為享有現(xiàn)實的或可期待利益，或者是為履行計劃作了必要的準備工作，或者已經(jīng)履行了計劃的部分或全部內(nèi)容，也就是說請求權人的合法權益與有關計劃管理行為具有直接利害關系；（3）請求權人的合法權益因計劃管理主體未履行其義務的行為（作為或不作為）而受到了損害，這種損害可以是實際損害，也可以是可得利益的損害。
依據(jù)其請求的內(nèi)容不同，可以將計劃保障請求權分為計劃執(zhí)行請求權、計劃補救措施請求權和計劃賠償請求權：
（1）計劃執(zhí)行請求權。當請求權人對計劃的履行享有現(xiàn)實的或可期待的利益，而計劃管理主體由于錯誤的判斷，變更了原計劃的執(zhí)行——這種變更包括中止、修改或終止，并對上述請求權人的利益造成損害的，請求權人可以請求有關管理主體恢復原計劃的執(zhí)行。
（2）計劃補救措施請求權。當原計劃的變更確有必要，并經(jīng)計劃管理主體加以說明后，請求權人可以要求計劃管理主體采取相應的過渡措施，其目的在于為利害關系人適應新的情況提供調(diào)整的時間和條件，盡可能將損失減少到最小。關于補救措施請求權，德國《聯(lián)邦行政程序法》第75條第2款規(guī)定：“計劃確定之后發(fā)生不可預見的影響，或者依計劃確定之設施后而影響他人權利的，關系人可請求行政機關設置防護措施，建立和維護上列設施，使其免受損失。計劃確定機關應當以決定形式命令計劃擬定主體承擔上述義務。該措施或設施不適當或與計劃不一致的，關系人有權要求給予適當?shù)慕疱X補償。確定計劃程序結束后，毗鄰土地所有人應當承擔由此產(chǎn)生的費用，但該變化因自然現(xiàn)象或不可抗力造成的，不在此限。”
（3）計劃賠償請求權。一般而言，三項請求權均可分別單獨行使，計劃賠償請求權還可與前兩項請求權中的任何一項共同行使。當因計劃的變更、或因計劃的補救措施不及時已經(jīng)給利害關系人造成了損失，則請求權人可以同時請求賠償其損失。如日本某市政府制定了公營住宅建設計劃，企業(yè)對市政府的計劃予以協(xié)作，按照該計劃建設了公眾浴場�？墒�，之后由于市長的改選等原因，住宅建設計劃被中止，公眾浴場也就沒有存在的必要了。對于此案，熊本地方法院玉名支部于昭和44年4月30日的判決認為，計劃中止本身是合法的，以市政府和公眾浴場建設業(yè)主之間成立的協(xié)助、互惠的信賴關系為基礎，住宅建設的廢止，只要沒有采取某種補償措施，就是對信賴的嚴重破壞，是由于合法的行為構成了不法損害，受計劃影響的業(yè)主一方可基于此向市政府主張賠償請求權。①
（二）計劃法律責任
1．我國目前計劃法律責任的特征。計劃法律責任是從計劃決策、編制到執(zhí)行全過程中，計劃主體因模范遵守計劃法，或違反計劃法規(guī)定的義務而應承擔的法律后果。有的學者認為，計劃法律責任具有責任主體多重性、責任內(nèi)容綜合性和責任方式多樣性等特征。②除此之外，我們認為，現(xiàn)階段我國計劃法中計劃法律責任最突出的特征是其二元化及否定式責任的虛化。
（1）計劃法律責任的二元化。所謂計劃法律責任的二元化，是指計劃法律責任的后果形式不僅包括否定性的，還包括肯定性的。其中，否定性的后果又包括責任人所承擔的民事上的、行政上的和刑事上的不利益；肯定性的后果主要是指“獎勵”這種形式，即當行為人模范地、成績顯著地遵守提倡性規(guī)范時所承擔的對行為人有利的法律后果，具體又可分為物質獎勵和精神獎勵兩種方式。
“把責任視為法律對于當事人的一種否定態(tài)度和主體行為引起的一種消極后果，這是傳統(tǒng)法和法學使法律基于糾正不當行為、恢復和維持某種既定秩序為唯一目的而運作的結果，應當說已不敷實際需要。對于現(xiàn)代法尤其是經(jīng)濟法而言，需要更多地考慮法律責任的積極功能�！雹圩詮钠岫嗫〗淌谟�1991年首次從理論上把“獎勵”納入法律規(guī)范結構體系中以來，④“獎勵”在經(jīng)濟法中的地位得到了最終的確立。但是，“獎勵”到底是一種什么樣的制度，是主體制度、客體制度還是運行制度。我們認為，惟有將“獎勵”納入到經(jīng)濟法中的責任制度，才恰如其分、名正言順。這樣，提倡性規(guī)范與必要的強行性規(guī)范和任意性規(guī)范相結合，經(jīng)濟法制裁等否定式法律后果與獎勵等肯定式法律后果相結合，便構成了經(jīng)濟法與其他部門法在調(diào)整方法上相區(qū)別的重要特點。①
（2）計劃法律責任中否定式責任的虛化。所謂計劃法律責任中否定式責任的虛化，一是指在計劃法當中，對違反計劃法或沒有遵守計劃法時應承擔的法律制裁后果沒有明確規(guī)定，尤其是欠缺對于計劃管理主體的否定式后果，二是指即使有一些規(guī)定，也沒有實際執(zhí)行。
實際上，這不獨計劃法中如此，整個經(jīng)濟法當中都存在這個問題。經(jīng)濟法立法對經(jīng)濟法責任規(guī)定的不完善和不全面，直接表現(xiàn)為經(jīng)濟法規(guī)范中欠缺主體行為的否定性后果的規(guī)定，而且主要是國家經(jīng)濟管理主體行為的否定性后果的規(guī)定。我們認為，其原因主要有以下三方面：
總共4頁 [1] 2 [3] [4]
上一頁 下一頁
