[ 宋波 ]——(2002-4-4) / 已閱38946次
中國電信服務(wù)業(yè)政府管制的法律思考
宋波 王全興
“入世”給中國電信服務(wù)業(yè)帶來挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)突破加強(qiáng)行政管制的傳統(tǒng)思路，針對電信服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀，參照世貿(mào)組織《基礎(chǔ)電信協(xié)議》，堅(jiān)持?jǐn)U大競爭的政府管制取向，尋求放松管制與改善管制相結(jié)合的法律對策。
關(guān)鍵詞：電信服務(wù)業(yè) 世貿(mào)組織 結(jié)構(gòu)性缺陷 政府管制
作者宋波，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院99級經(jīng)濟(jì)法研究生；王全興，湖南大學(xué)法學(xué)院教授。
電信服務(wù)業(yè)是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實(shí)證資料。同時，中國電信服務(wù)業(yè)政府管制體制的改革實(shí)踐對其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革具有積極的推動作用和示范意義。面對“入世”的挑戰(zhàn)，縱觀中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，特別是電信市場因政府管制行為不當(dāng)而存在的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性缺陷，令人擔(dān)憂。為此，我們應(yīng)當(dāng)探尋中國電信服務(wù)業(yè)政府管制行為與世貿(mào)組織《基礎(chǔ)電信協(xié)議》的差距，遵循市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，研究縮小和彌補(bǔ)這種差距的對策，為中國電信服務(wù)業(yè)的體制改革和立法完善提供建議，并為完善其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府管制提供借鑒。
一、中國電信服務(wù)業(yè)及其管制立法的現(xiàn)狀
自80年代以來，中國電信服務(wù)業(yè)經(jīng)過放松價格管制、打破獨(dú)家壟斷和管制機(jī)構(gòu)改革并產(chǎn)業(yè)重組為內(nèi)容的三階段改革，突破了原來政企合一、行政性獨(dú)家壟斷的體制框架，初步形成了各類業(yè)務(wù)在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)層次上的數(shù)家競爭格局。在固網(wǎng)電信市場，中國電信集團(tuán)和中國聯(lián)通兩家公司擁有、建設(shè)自有的網(wǎng)絡(luò)并競爭經(jīng)營國際國內(nèi)長途和市話業(yè)務(wù)；在移動通信市場，中國移動通信集團(tuán)和中國聯(lián)通兩家公司擁有、建設(shè)移動通信網(wǎng)絡(luò)并開展競爭性經(jīng)營；在國內(nèi)衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器出租市場，中國通信廣播衛(wèi)星公司、中國東方通信有限責(zé)任公司、鑫諾衛(wèi)星通信公司三家開展競爭性經(jīng)營；在無線訊呼網(wǎng)絡(luò)市場，跨省聯(lián)網(wǎng)無線訊呼公司23家，雙向訊呼經(jīng)營公司6家；在數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)傳輸市場，中國電信集團(tuán)、中國移動通信集團(tuán)、中國聯(lián)通和中國網(wǎng)通，依托各自的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)資源開展競爭性經(jīng)營；在國內(nèi)楨中繼電信業(yè)務(wù)市場，吉通公司和中元金融數(shù)據(jù)公司開展競爭性經(jīng)營。
盡管如此，中國電信服務(wù)業(yè)市場業(yè)已形成的數(shù)網(wǎng)競爭體制還只是一個開端。因?yàn)樵谥袊壳叭魏位A(chǔ)電信服務(wù)市場，政府頒發(fā)經(jīng)營許可證數(shù)量的多寡與市場競爭局面能否形成并沒有必然的聯(lián)系。例如1994年國務(wù)院決定組建中國聯(lián)通，就已經(jīng)放發(fā)了經(jīng)營固線通信網(wǎng)和移動通信網(wǎng)的第二塊牌照，但是到1998年底中國聯(lián)通實(shí)際僅僅在移動通信市場上成為現(xiàn)實(shí)的競爭力量，而且也只占有全國移動通信市場份額的5%。如果增發(fā)經(jīng)營許可證就等于形成競爭性市場，中國也不用在1999-2000年間再次大動干戈，分拆原中國電信了。因此，在各類基礎(chǔ)電信服務(wù)市場上開展數(shù)家競爭，雖然相對于禁止競爭的體制是一個巨大進(jìn)步，但僅僅提供了實(shí)現(xiàn)全面市場競爭體制的可能性。
電信服務(wù)業(yè)改革的艱難起步還與中國“入世”的歷史抉擇不期而遇，呈現(xiàn)交叉互動之勢�！叭胧馈笔侵袊M(jìn)一步參與經(jīng)濟(jì)全球化的戰(zhàn)略選擇，與改革開放的總體目標(biāo)一致，標(biāo)志著中國對外開放進(jìn)入新的階段，“開放”成為該階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主旋律。90年代以來經(jīng)濟(jì)全球化不同于以往歷次經(jīng)濟(jì)國際化的一個最大特點(diǎn)，是它伴隨著全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)市場化和放松管制，市場化改革與經(jīng)濟(jì)開放成為推動經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展的重要驅(qū)動力。從這一層面理解，“入世”與電信服務(wù)業(yè)改革將是雙向互動的關(guān)系：一方面，“入世”將為改革帶來新的機(jī)遇與動力；另一方面，深化改革必將為中國更好地參與WTO多邊貿(mào)易體制活動和在經(jīng)濟(jì)全球化過程中趨利避害創(chuàng)造有利條件。但是“入世”將給中國電信服務(wù)業(yè)帶來的巨大挑戰(zhàn)也是不容置疑的。
1997年2月達(dá)成的《基礎(chǔ)電信服務(wù)協(xié)議》，是在世貿(mào)組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)范圍內(nèi)第一次由各參加方對基礎(chǔ)電信服務(wù)業(yè)作出的具有法律約束力的承諾，內(nèi)容涉及電信服務(wù)業(yè)務(wù)的各個領(lǐng)域。各參加方根據(jù)本國法律政策和電信發(fā)展?fàn)顩r，承諾允許外資進(jìn)入本國電信服務(wù)市場和給予國民待遇并可列明相應(yīng)的準(zhǔn)入條件、要求和限制。
GATS電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則框架由四部分構(gòu)成①：（1）《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》框架協(xié)議，規(guī)定了各成員在所有服務(wù)貿(mào)易部門（包括電信服務(wù)）中應(yīng)承擔(dān)的一般義務(wù)和具體承諾的義務(wù)；（2）烏拉圭回合談判達(dá)成的GATS電信附件，規(guī)定了各成員在電信服務(wù)貿(mào)易方面應(yīng)承擔(dān)的基礎(chǔ)義務(wù)；（3）55個成員1997年達(dá)成的基礎(chǔ)電信服務(wù)協(xié)議，即《GATS第四議定書》，規(guī)定了這些成員在基礎(chǔ)電信服務(wù)市場開放中的具體承諾，以及政府應(yīng)遵守的電信服務(wù)管理原則；（4）58個成員達(dá)成的關(guān)于增值電信業(yè)務(wù)現(xiàn)狀約束的具體承諾，已列入GATS國家具體承諾表。
中國“入世”后，上述規(guī)則應(yīng)成為政府、行業(yè)協(xié)會在電信服務(wù)貿(mào)易管理方面的準(zhǔn)則。根據(jù)這些規(guī)則，中國應(yīng)承擔(dān)以下義務(wù)②：（1）必須履行GATS電信附件規(guī)定的基本義務(wù)，允許外國服務(wù)提供者(包括自然人和法人)進(jìn)入和使用中國公共電信網(wǎng)及其服務(wù)，不得在安裝服務(wù)、設(shè)施配備、收費(fèi)等方面違反國民待遇和最惠國待遇原則。（2）必須履行與主要WT0成員達(dá)成的關(guān)于電信業(yè)市場準(zhǔn)入、國民待遇等方面具體承諾，遵守《GATS第四議定書》中規(guī)定的電信業(yè)管理的指導(dǎo)原則。主要包括：防止交叉補(bǔ)貼、不正當(dāng)?shù)孬@得和使用其他電信經(jīng)營者信息等不正當(dāng)競爭行為；以透明的非歧視的條件保證外國電信經(jīng)營者進(jìn)入本國公共電信網(wǎng)，與其他電信經(jīng)營者互聯(lián)；實(shí)現(xiàn)透明的非歧視的普遍服務(wù)；公開許可證的授予標(biāo)準(zhǔn)和拒絕理由；管理當(dāng)局獨(dú)立，保證與任何電信經(jīng)營者分離；按照透明的非歧視的原則合理分配電信號碼、無線電頻率、頻段等稀缺資源；公開國際會計(jì)結(jié)算費(fèi)率。作為履行上述義務(wù)的要求，中國原有的電信壟斷經(jīng)營者利用占有公共電信網(wǎng)的優(yōu)勢阻止其他經(jīng)營者進(jìn)入或與之互聯(lián)的做法將難以維持。（3）必須在電信領(lǐng)域承擔(dān)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》規(guī)定的一般義務(wù)，主要是最惠國待遇(MFN)和透明度要求。根據(jù)MFN 要求，中國應(yīng)立即無條件地將其在基礎(chǔ)電信國家承諾表中作出的具體承諾，非歧視地適用于所有其他成員，應(yīng)給予每一成員的服務(wù)及服務(wù)提供者不低于具體承諾表所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的待遇。并且在未作出具體承諾的電信領(lǐng)域，中國也必須給予另一成員的服務(wù)和服務(wù)提供者不低于給予其他國家(包括WTO成員和非成員)類似的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。中國還必須符合GATS及電信附件規(guī)定的透明度要求，公布影響外國電信服務(wù)提供者進(jìn)入中國市場、進(jìn)入和使用中國公共電信網(wǎng)及其服務(wù)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和行政措施。
而中國電信服務(wù)業(yè)市場與世貿(mào)組織開放市場的上述要求很難吻合，其癥結(jié)在于轉(zhuǎn)型期形成的電信服務(wù)業(yè)市場存在著諸多結(jié)構(gòu)性缺陷，主要表現(xiàn)為：
1、在中國電信服務(wù)市場上雖然存在原中國電信和“聯(lián)通”兩家競爭者，但遠(yuǎn)未形成“雙寡頭壟斷競爭(Duopoly)”的格局。“雙寡頭壟斷競爭”，指的是同一個電信市場上存在兩個各自擁有獨(dú)立基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的營運(yùn)商并相互競爭的模式。一般而言，第二家營運(yùn)商占市場份額20%以上，才能稱之為“雙寡頭”。③像1994-1998年間中國電信占全國市場份額99%以上、“聯(lián)通”占1%不到的格局④，還稱不上“雙寡頭壟斷競爭”。盡管電信業(yè)經(jīng)過1999-2000年又一波改革、特別是分拆原中國電信和扶持“聯(lián)通”之后，電信市場上兩個(或兩個以上)營運(yùn)商之間實(shí)力天壤之別的局面有所改變，但要達(dá)到發(fā)達(dá)國家和相當(dāng)一批發(fā)展中國家已經(jīng)超越的“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)一段路程要走。
2、目前中國電信服務(wù)業(yè)主要是替代性產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭，而不是同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭。一般而言，異質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間不能做到百分之百互相替代，而且有些異質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間還互相依賴，如訊呼和IP對固定和移動通信的依賴，因而其競爭程度低于同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）之間的競爭。正因?yàn)檫@樣，各國電信改革的首選政策目標(biāo)是在一切技術(shù)上可能的領(lǐng)域形成同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）的競爭，僅在技術(shù)上一時難以開展同質(zhì)競爭的領(lǐng)域(如市話市場)，才以異質(zhì)替代競爭作為向同質(zhì)競爭發(fā)展的過渡。但是，目前中國電信市場上同質(zhì)競爭的范圍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于技術(shù)上可能的空間。最突出的是固定通信，雖然政策已經(jīng)允許“聯(lián)通”建設(shè)、經(jīng)營固定通信業(yè)務(wù)，但是如上所述，“聯(lián)通”由于非技術(shù)因素造成的地位和實(shí)力微弱，目前在固定通信業(yè)務(wù)上還不具有足夠的競爭能力。
3、電信消費(fèi)者的選擇權(quán)利向大都市傾斜。目前移動通信的市場消費(fèi)能力集中在大都市，而中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)主要還是靠傳統(tǒng)固定通信。這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在電信市場上的表現(xiàn)，短期內(nèi)不可能根本改變。因此，以移動通信市場為中心的數(shù)網(wǎng)競爭體制，以及由此帶來的消費(fèi)者選擇度增加、價格下降、服務(wù)質(zhì)量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企業(yè)分享。1999-2000年電信業(yè)又一波改革之后，在中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，固定通信市場仍基本沒有同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）競爭對手，異質(zhì)替代競爭也很薄弱。于是，國內(nèi)各地區(qū)之間電信服務(wù)水平的差距，將會因電信市場數(shù)網(wǎng)競爭體制分布失衡而加大。
4、目前中國電信服務(wù)業(yè)改革的范圍局限于原郵電部門管轄的“公網(wǎng)市場”，而沒有包括全部電信資源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代“重復(fù)建設(shè)”所遺留的部門通信專網(wǎng)資源十分可觀，已提供了開展數(shù)網(wǎng)競爭的物質(zhì)條件。但各部門通信專網(wǎng)仍處在互不聯(lián)通、分割管理的狀態(tài)，使數(shù)網(wǎng)競爭缺乏體制條件。此外，廣電寬帶網(wǎng)絡(luò)和部門專網(wǎng)資源也是中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)在固定通信市場上較快形成同質(zhì)產(chǎn)品（服務(wù)）競爭的有利條件，但是，至今為止電信業(yè)體制改革并沒有對全部電信網(wǎng)絡(luò)資源作通盤考慮，造成了通信資源的閑置浪費(fèi)。
5、中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊。1994年成立“聯(lián)通”，是以英國1981年電信改革為范本，即由政府組建第二家綜合電信營運(yùn)商，率先形成“雙寡頭壟斷競爭”，然后逐步向市場增發(fā)各類電信牌照，從而轉(zhuǎn)向全面競爭體制。①1999-2000年分拆原中國電信，則是參考美國1982年分拆貝爾系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。美國當(dāng)時是運(yùn)用《反托拉斯法》將電信運(yùn)營商分拆為長話公司和市話公司，禁止混業(yè)經(jīng)營。②但是，在按分業(yè)經(jīng)營原則拆分原中國電信的同時，仍允許“聯(lián)通”混業(yè)經(jīng)營，為其將來取得壟斷優(yōu)勢創(chuàng)造了條件。這表明我國現(xiàn)行電信體制框架缺乏內(nèi)在一致性，并給未來電信市場管制帶來復(fù)雜的影響。
6、目前中國各電信服務(wù)企業(yè)在市場開放程度、公司化重組力度、國際合作與競爭實(shí)力、人力資本結(jié)構(gòu)以及經(jīng)營管理水平等微觀方面差距甚大。以率先在境外上市的中國移動通信(香港)為例，其公司化重組力度盡管在國內(nèi)電信企業(yè)中首屈一指，但由于采用所謂“剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市”的“紅籌模式”，展示給投資人的“上市公司”與真正擁有控制權(quán)的母公司之間的體制差別仍很大。而整體上，中國電信服務(wù)市場仍以傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營模式為主導(dǎo)，且中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的電信服務(wù)市場中官商一體、行政壟斷、設(shè)租尋租的陳規(guī)陋習(xí)尤為嚴(yán)重。上述格局即使在中國“入世”后也不能很快改觀。因?yàn)榘凑罩袊c美國及歐盟達(dá)成的協(xié)議，外國電信運(yùn)營商將沿著“北京上海廣州——其他14個省會都市——全國”的梯度逐步進(jìn)入中國電信服務(wù)市場，且在2005年和2006年前分別不能進(jìn)入北京、上海、廣州和其他14個大都市以外的中國移動通信和固定電話市場③。因此，目前被電信服務(wù)市場紅火景氣掩蓋著的微觀結(jié)構(gòu)的脆弱與失衡，必將成為中國電信服務(wù)業(yè)未來發(fā)展的嚴(yán)重制約。
中國電信服務(wù)市場體制的上述結(jié)構(gòu)性缺陷，還與電信服務(wù)業(yè)務(wù)增長的不平衡交織在一起。目前中國電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶的絕對數(shù)已居世界前列，至2000年6月30日止，全國固話用戶1.28億戶，移動用戶6000萬戶，互聯(lián)網(wǎng)用戶1690萬戶，分別為世界第二大固話網(wǎng)、第三大移動網(wǎng)和第三大互聯(lián)網(wǎng)。④但是，中國實(shí)際完成的年度通信流量與電信網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有規(guī)模還不成比例。根據(jù)國際電信聯(lián)盟2000年公布的資料，1998年中國每部電話平均每月?lián)艽驀H長途1.63分鐘，不到當(dāng)年世界平均水平(8.39分鐘)的1/5。⑤1999年中國國內(nèi)長途通話累計(jì)達(dá)194億次和585億分鐘，以同年全國電話用戶數(shù)計(jì)算，每位電話用戶每月平均使用國內(nèi)長途10.5次和31.8分鐘。⑥加上國際長途，估計(jì)1999年全國平均每位電話用戶每月長途通話時間不超過35分鐘，據(jù)此推斷，中國電信服務(wù)業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不容樂觀。因?yàn)樵谧⑷刖揞~投資之后，較低的通信流量必將導(dǎo)致較高的單位通信成本。其結(jié)果，電信服務(wù)消費(fèi)的實(shí)際費(fèi)用不會因?yàn)檩浾摶蛐姓膲毫Χ嬲蠓认陆�；而居高難下的通信費(fèi)用反過來又將抑制通信業(yè)務(wù)流量的進(jìn)一步增長。中國連續(xù)多年電信網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的增長速度大大超過電信業(yè)務(wù)流量的增長，“紅火”的外延式高速增長遮蓋著“熱裝冷用”商務(wù)模式的脆弱基礎(chǔ)，一旦網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的增長速度減緩，龐大電信投資的財(cái)務(wù)脆弱性就會水落石出。至于中國人均擁有電信線路以及人均通信流量方面的落后，更是一個不爭的事實(shí)。1999年中國電話主線普及率為每百人8.64線，比1998年世界平均水平(每百人14.26線)低40%；其中，鄉(xiāng)村地區(qū)固線的主線普及率只達(dá)到每百人3.93線，全國尚有21%的行政村沒有最基本的電信設(shè)施。①以上引1998年全國國際通話流量和1999年全國國內(nèi)長途通信流量計(jì)，中國人均每月分別完成國際長途通信0.12分鐘，國內(nèi)長途通信4.1分鐘。筆者認(rèn)為，人均電信能力和電信消費(fèi)水平才是衡量一國電信業(yè)發(fā)展程度的中心指標(biāo)，因?yàn)檫@一指標(biāo)不但真正代表了電信市場本身的“厚度”，而且反映了運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)武裝整個國民經(jīng)濟(jì)的范圍和深度。我們必須看到，雖然中國已經(jīng)成為電信網(wǎng)絡(luò)規(guī)模方面的世界大國或強(qiáng)國，但從人均電信能力和電信消費(fèi)水平的角度看，中國至今還是一個相當(dāng)落后的國家。因此，在繼續(xù)擴(kuò)大中國電信網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模的同時，迅速增加電信業(yè)務(wù)流量并逐步提高人均電信消費(fèi)水平，應(yīng)該成為電信服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。
此外，在電信服務(wù)業(yè)管制立法方面，中國從80年代開始改革電信服務(wù)業(yè)管制體制，為規(guī)范電信服務(wù)市場相繼出臺了一系列有關(guān)電信服務(wù)業(yè)管制的法規(guī)、規(guī)章，包括《中華人民共和國電信條例》、《邊境通信管理暫行規(guī)定》、《從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》、《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》、《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)·通信質(zhì)量指標(biāo)（試行）》、《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理辦法》、《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》、《電信網(wǎng)碼號資源管理暫行辦法》、《對公用通信網(wǎng)上在用電話自動計(jì)費(fèi)器加強(qiáng)監(jiān)督管理工作的實(shí)施細(xì)則》、《各項(xiàng)放開經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)的界定》、《進(jìn)口局用通信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)實(shí)施質(zhì)量認(rèn)證管理暫行辦法》、《申辦放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的主要程序》、《通信建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等，涉及電信業(yè)務(wù)放開、電信市場管制、國際聯(lián)網(wǎng)管理、網(wǎng)絡(luò)及信息安全等許多領(lǐng)域。這些立法在促進(jìn)市場競爭、規(guī)制管制者行為、保護(hù)用戶利益等方面發(fā)揮了積極作用，為電信服務(wù)業(yè)的初步改革提供了法律保障。但是這一階段立法的局限性也十分明顯，具體表現(xiàn)為：（1）體系不完整。以電信管制法體系的完備程度來衡量，中國電信服務(wù)業(yè)管制立法仍處于起步階段，缺乏完善的立法體系和明確的立法目標(biāo)，帶有明顯“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的特征，上文所述“中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國家改革模式的拼湊”，即是適證。（2）效力等級低。目前電信服務(wù)業(yè)立法的主要形式是效力等級較低的部門規(guī)章、地方規(guī)章，極少行政法規(guī)，迄今還沒有一部由國家立法機(jī)關(guān)制定的電信管制基本法——《電信法》。（3）部門立法�，F(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章都是由原郵電部或信息產(chǎn)業(yè)部系統(tǒng)制定，且立法程序封閉，與其制定內(nèi)部工作規(guī)程相差無幾。由于部門立法受部門利益所左右，同時缺乏公開聽證程序給管制相對人以充分表達(dá)意見的機(jī)會，很難保證所制定法規(guī)、規(guī)章的公正性和中立性。
在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日國務(wù)院第三十一次常務(wù)會議審議并通過了《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《條例》）�！稐l例》于2000年9月25日以國務(wù)院第291號令公布實(shí)施，成為我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī)。雖然信息產(chǎn)業(yè)部官員盛贊《條例》的正式頒布是中國電信業(yè)具有歷史意義的里程碑，標(biāo)志著電信業(yè)的改革與發(fā)展進(jìn)入了一個新的歷史階段，②且《條例》在改革管制制度方面確實(shí)取得了明顯的突破，但仔細(xì)審讀不難發(fā)現(xiàn)，在規(guī)制管制者等關(guān)鍵問題上《條例》仍存在明顯不足。例如價格聽證的程序尚不清晰，特許經(jīng)營權(quán)和稀缺電信資源使用權(quán)的拍賣程序也未提及，關(guān)于管制機(jī)構(gòu)及其官員行政違法行為認(rèn)定和處罰方面的規(guī)定過于簡單和籠統(tǒng)等。如果考慮到信息產(chǎn)業(yè)部及其下屬的地方各電信管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和行政人員大都來源于原郵電部和中國電信，而新中國電信和中國移動等“嫡系部隊(duì)”的“老板”們又來源于原郵電部和信息產(chǎn)業(yè)部的現(xiàn)實(shí)，這些行政程序上的不足，就有可能導(dǎo)致其他被稱為“電信專網(wǎng)”的基礎(chǔ)電信設(shè)施運(yùn)營商③以及各類電信增值業(yè)務(wù)④的提供商們，在獲得經(jīng)營許可和網(wǎng)間互聯(lián)權(quán)利時處于相對不利的地位；同時壟斷性電信服務(wù)價格和網(wǎng)絡(luò)元素租用費(fèi)的確定還可能繼續(xù)維持目前的“暗箱操作”機(jī)制。
面對“入世”的挑戰(zhàn)，立足于中國電信服務(wù)業(yè)及其管制立法的現(xiàn)狀，我們不能奢求帶有明顯結(jié)構(gòu)性缺陷的電信市場體制會自動升級為全面、充分競爭的市場體制。為克服中國電信服務(wù)業(yè)市場現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性缺陷和管制立法的滯后狀況，必須在管制體制改革上做出符合市場競爭要求的戰(zhàn)略選擇。
二、中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的戰(zhàn)略選擇
有的研究認(rèn)為，中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化管制，加大政府干預(yù)的力度。⑤與此相反，筆者認(rèn)為在市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷的現(xiàn)實(shí)條件下，參考其他國家電信管制改革的經(jīng)驗(yàn)，中國電信服務(wù)業(yè)應(yīng)逐步擴(kuò)大市場競爭的范圍和程度，相應(yīng)減少政府管制，采取放松管制和改善管制相結(jié)合的改革戰(zhàn)略。
一般認(rèn)為，“市場失靈”的存在是政府管制的依據(jù)。但是，關(guān)于管制必要性的種種理論，忽略了政府的管制權(quán)力也是一種壟斷力量的事實(shí)。對經(jīng)濟(jì)壟斷施加行政壟斷，未必能夠擴(kuò)大競爭度。如果政府管制不能夠自覺地時刻代表“社會利益”，那么，誰來管制“管制者”，如何減少管制過程中的“設(shè)租和尋租”行為？如果不幸形成斯蒂格勒所說的管制者成為被管制壟斷商的“俘虜”①，消費(fèi)者和潛在競爭者如何尋求救濟(jì)？如果技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件的變化已經(jīng)瓦解了“自然壟斷”的基礎(chǔ)，而管制的既得利益者仍然維持過時的管制體系，使管制本身成為市場競爭的障礙時，又該如何？更值得注意的是，管制行為非常有可能“上癮”，以致“對一項(xiàng)不當(dāng)管制的解決辦法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完備的管制體系”不能自拔，市場如何解除不當(dāng)和過度管制的重負(fù)？因此，我們不能停留在復(fù)述“市場失靈”理論并熱衷于照搬“完備的管制體系”，必須正視政府失靈、政府非理性行為和尋租現(xiàn)象的大量存在，全面注意70年代率先在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中討論、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(Regulatory Reform)”和“無管制(Non-regulation)”的理論和實(shí)踐。③
該理論的代表之一是八十年代早期在經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)的“可競爭性理論”，它為自然壟斷性行業(yè)的政府管制提供了新的理論依據(jù)。美國著名新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾在1981年12月29日就任美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會主席的演說中，首次闡述了可競爭性市場理論（Theory of Contestable Markets）,④后又與帕恩查（Panzar）、韋利格（Willig）合著出版了《可競爭市場與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論》一書，從而使該理論系統(tǒng)化。⑤這一理論引起了學(xué)術(shù)界的廣泛爭論，對政府管制體制的改革實(shí)踐影響深遠(yuǎn)�？筛偁幮岳碚撜J(rèn)為，產(chǎn)業(yè)市場中不必存在大量的企業(yè)，只要具有潛在的競爭壓力，即存在一個沒有進(jìn)出壁壘的市場結(jié)構(gòu)，就能帶來良好的企業(yè)行為和市場績效。其代表人物認(rèn)為，市場集中度只是一個次要的市場結(jié)構(gòu)指標(biāo)，關(guān)鍵要看構(gòu)成進(jìn)出壁壘的沉淀成本的狀況。在進(jìn)出無壁壘的市場條件下，潛在的進(jìn)入壓力能夠產(chǎn)生如同存在現(xiàn)實(shí)的競爭對手的效果。即使市場中只有少數(shù)幾個大企業(yè)，潛在進(jìn)入壓力也會迫使這些企業(yè)公平競爭，而不可能濫用壟斷地位。可競爭性理論還指出，進(jìn)出無市場壁壘可以同規(guī)模經(jīng)濟(jì)并存。這樣就為政府管制提供了新的思路。為了克服由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)原因形成的自然壟斷可能產(chǎn)生的不利影響，政府可以根據(jù)可競爭性理論的要求制定相應(yīng)的管制政策或規(guī)章，盡可能地保持潛在的競爭壓力，以此來約束在位企業(yè)的行為。力求達(dá)到能夠在保持規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時，又較好地克服壟斷弊端。⑥
筆者認(rèn)為，可競爭性市場理論對政府管制政策的影響是不可低估的。如果現(xiàn)實(shí)世界符合該理論的假設(shè)條件，則完全可以依靠潛在競爭的力量實(shí)現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟(jì)效率的極大化，換言之，政府管制將變得多余。但在現(xiàn)實(shí)世界中，電信服務(wù)業(yè)內(nèi)原有企業(yè)完全有可能在新企業(yè)形成經(jīng)營規(guī)模之前做出降價等反應(yīng)，企業(yè)退出市場時也必然會產(chǎn)生沉淀成本等。盡管可競爭性市場理論的假設(shè)條件與現(xiàn)實(shí)不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要實(shí)現(xiàn)電信企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)又要消除電信服務(wù)業(yè)壟斷經(jīng)營的弊端，既要克服市場失靈的缺陷又要減少政府失靈的危害，可競爭性理論還是為各國政府管制政策的制定提供了新的重要思路。
縱觀世界各國電信服務(wù)業(yè)管制改革的實(shí)踐，政府管制的重點(diǎn)已從直接規(guī)制企業(yè)行為——如價格管制等，轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ袌鼋Y(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低市場壁壘和導(dǎo)入競爭機(jī)制，以增強(qiáng)企業(yè)競爭實(shí)力，在開放的國際電信服務(wù)市場中搶占先機(jī)。如美國《1996年電信法》實(shí)施以來，聯(lián)邦通訊委員會（FCC）取消了電信服務(wù)業(yè)和有線電視業(yè)之間，以及長途電話和地方市話之間業(yè)務(wù)相互禁入的限制，以保持電信服務(wù)業(yè)的潛在可進(jìn)入性，形成潛在競爭壓力。對于國際電信運(yùn)營商對美國電信服務(wù)市場的滲透，也不再持排斥態(tài)度，以此對本國運(yùn)營商形成更大的壓力。另一方面，對于風(fēng)起云涌的電信服務(wù)業(yè)兼并收購浪潮，F(xiàn)CC并不過多加以阻撓。本來按照美國反壟斷的相關(guān)法律，Worldcom收購MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列數(shù)額巨大的兼并計(jì)劃，對美國電信服務(wù)業(yè)市場集中度的影響早就達(dá)到FCC應(yīng)該加以干預(yù)的程度。但在保持潛在競爭的條件下，大企業(yè)的行為既然會受到約束，不會對美國的社會總福利造成損害，那么允許美國電信服務(wù)企業(yè)整合得更加強(qiáng)大，使其更利于在國際電信服務(wù)市場中的競爭，又何樂而不為呢？至于FCC為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)市場競爭的政策目標(biāo)，從1984年強(qiáng)令拆解AT＆T到1996年后批準(zhǔn)接二連三的合并等，這些前后看似矛盾的管制行為內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性，也就顯而易見了。①
除了應(yīng)當(dāng)借鑒世界電信服務(wù)業(yè)管制理論和實(shí)踐的新發(fā)展，立足于中國現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)體制脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的現(xiàn)實(shí)，狀態(tài)依賴和路徑相關(guān)的方法論提示我們，中國也尤其應(yīng)當(dāng)警惕“管制崇拜”的陷阱。原來高度政企合一、國家?guī)缀蹩刂迫拷?jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)活動的“傳統(tǒng)”，在至今為止的改革中沒有、也不可能完全中止，政府的行政權(quán)力和長官意志仍在經(jīng)濟(jì)生活中居于主導(dǎo)地位，加之轉(zhuǎn)型期民主和法治基礎(chǔ)薄弱，“完備的管制體系”很容易成為濫用行政權(quán)力的棲身之所，市場競爭非但得不到保障，反而受到抑制。
這種問題在中國電信服務(wù)業(yè)已有體現(xiàn)。政企分離后的各電信公司憑借其已有的法定壟斷地位損害消費(fèi)者利益的行為，并未因政府強(qiáng)化管制而加以收斂。究其原因，并不是管制多與少的問題，而是管制適當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}。就電信服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀而言，對電信服務(wù)業(yè)價格、質(zhì)量和市場準(zhǔn)入等管制的必要性應(yīng)當(dāng)不容質(zhì)疑，但是需要管制與需要什么樣的管制才能實(shí)現(xiàn)管制的初衷，不能混為一談。在電信服務(wù)市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷、有效競爭不足的條件下，只強(qiáng)調(diào)管制的范圍和力度，將難以奏效。因?yàn)樵谟邢藓褪Ш獾母偁庴w制下，不當(dāng)管制不但不能有效解決市場上原有的利益矛盾，反而很可能形成新舊既得利益膠著的局面，導(dǎo)致政府管制在諸多問題上左右為難、進(jìn)退失據(jù)。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：
1、公平競爭。市場競爭的公平性體現(xiàn)為比賽規(guī)則的公平，它不要求起點(diǎn)相同，更不保證比賽結(jié)果的一致。從操作層面，要求管制者對市場競爭的公平性負(fù)責(zé)，管制者自身的獨(dú)立性和對所有競爭者一視同仁，是保證公平的必要前提。中國電信服務(wù)業(yè)的管制者剛剛從“裁判”“球員”一體的系統(tǒng)中分離出來，與被管制者有著千絲萬縷的聯(lián)系。加之目前電信運(yùn)營商還是清一色的國有企業(yè)，政府身兼所有者和管制者的雙重角色，而電信服務(wù)業(yè)的資產(chǎn)重組基本依照行政命令“劃撥”。在此基礎(chǔ)上，規(guī)則的公平性極易受到其他利益訴求的干擾。在主要靠管制者“看得見的手”分配機(jī)會和資源的現(xiàn)實(shí)約束下，電信運(yùn)營商對自身市場競爭實(shí)力的投資，遠(yuǎn)沒有對管制者尋租的回報(bào)來得高。因此，“個別談判”造成的市場規(guī)則方面的不平衡會自我復(fù)制，演變成越來越模糊、復(fù)雜的不平衡競爭體系。
2、電信費(fèi)率。歐美的經(jīng)驗(yàn)顯示，即使在“雙寡頭壟斷競爭”的市場中，經(jīng)過管制當(dāng)局根據(jù)成本定價原則決定的電信服務(wù)費(fèi)率，仍然包含了過高的壟斷利潤。②例如，在美國移動通信市場的“雙寡頭壟斷競爭”時期，移動通信的直接成本每分鐘約為8美分，加上擴(kuò)容成本為10-12美分，而核定的收費(fèi)卻為40-50美分；直到市場上進(jìn)入4-5家競爭者時，由原雙寡頭與管制者共同控制超額利潤的局面才開始改變，因?yàn)榭傆懈偁幷邽闋帄Z市場份額而降價。③中國目前的電信市場尚未達(dá)到“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)者和輿論界指望政府加強(qiáng)管制就可以降低電信資費(fèi)，這只能是一廂情愿。與其指望加強(qiáng)價格管制來大幅度降低電信資費(fèi)，不如以激烈的市場競爭來解決服務(wù)提供商追求“成本最小化”的動力不足問題。
3、互聯(lián)互通。有學(xué)者認(rèn)為只要管制部門堅(jiān)持“互聯(lián)互通、公平接入”原則，目前中國電信服務(wù)市場的競爭框架就可以奠定進(jìn)一步發(fā)展的制度基礎(chǔ)，既不需要確立“雙寡頭壟斷競爭”標(biāo)準(zhǔn)，也不需要繼續(xù)增加多個競爭者，更不需要完全開放電信市場。④但是，所謂互聯(lián)互通、公平接入，本身就必須以“數(shù)網(wǎng)并存、數(shù)網(wǎng)競爭”的競爭體制為前提。沒有一個大體對稱的數(shù)網(wǎng)競爭框架，試圖依賴行政管制實(shí)現(xiàn)“不平衡競爭”條件下的互聯(lián)互通和公平接入，就會將問題轉(zhuǎn)化為如何科學(xué)確定入網(wǎng)價格的水平。具有較大市場權(quán)力(market power)⑤的壟斷運(yùn)營商可以提出使競爭對手無法接受的入網(wǎng)價格，來限制競爭者利用自己擁有的電信網(wǎng)絡(luò)。這種價格一樣可以是“合理的”，因?yàn)槠渲邪诵纬删W(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力的“全部投資”①成本的分?jǐn)偂?br>
4、服務(wù)質(zhì)量。電信服務(wù)的連續(xù)性和整體性決定了最終使用者獲得的通信服務(wù)質(zhì)量，不但是所有基礎(chǔ)性和中間環(huán)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量合成，而且要識別每個服務(wù)環(huán)節(jié)對最終產(chǎn)品質(zhì)量的影響非常困難。例如要識別令顧客不滿意的電話語音質(zhì)量究竟是由電信公司的哪一處“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行業(yè)縱向整合的管制政策，而中間服務(wù)的市場競爭又不充分，則電信服務(wù)業(yè)的服務(wù)質(zhì)量管制就會成為一個非常棘手的問題。美國1982年肢解AT&T并實(shí)行禁止行業(yè)縱向整合的管制政策，負(fù)面效果之一就是電信服務(wù)質(zhì)量因?yàn)楦鲗I(yè)電話供應(yīng)商的投機(jī)行為而令管制者頭痛，因?yàn)閺S商都難以識別的“零部件”質(zhì)量，F(xiàn)CC作為政府管制部門就更無能為力。③因此，美國在新技術(shù)可以趨利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通過交叉進(jìn)入，鼓勵全方位服務(wù)(Full-service)和縱向整合競爭。中國目前的電信服務(wù)市場，只有“聯(lián)通”可以提供全方位服務(wù)，但它在許多領(lǐng)域的服務(wù)能力尚待提高，而其他運(yùn)營商分業(yè)禁入。就控制電信服務(wù)質(zhì)量而言，中國電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制將面臨比獨(dú)家全方位壟斷、雙寡頭壟斷競爭和有效競爭模式都更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。
5、投資者預(yù)期。中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要巨大投資，因此，保持電信服務(wù)市場對國內(nèi)外投資人的吸引力，是實(shí)現(xiàn)電信服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要條件。除了電信服務(wù)業(yè)本身的市場潛力，政策和制度的穩(wěn)定性對于投資人保持良好的預(yù)期也極為重要。經(jīng)驗(yàn)表明，在電信服務(wù)市場基本競爭框架建立之前，部分選擇性地向國內(nèi)外投資人開放投資機(jī)會，往往使政府先前作出的承諾難以兌現(xiàn)，從而引起預(yù)期紊亂，對吸引投資產(chǎn)生負(fù)面效果。例如，中國電信(香港)在境外上市時，國內(nèi)移動通信市場由中國電信獨(dú)家壟斷，而“對市場的壟斷地位”正是許多紅籌項(xiàng)目的熱賣點(diǎn)。但隨著政府扶持“聯(lián)通”和鼓勵競爭的政策調(diào)整，中國電信(香港)境外投資人的所謂“擱淺成本(Stranded cost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明確電信服務(wù)市場競爭框架建立的過程、階段性目標(biāo)和時間表，使投資人清楚地預(yù)期市場前景，才能實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。此外，為保護(hù)投資人的合法權(quán)益，政府管制部門應(yīng)該承擔(dān)“不斷修訂承諾”的責(zé)任，賠償投資人擱淺成本上升的相應(yīng)損失。如新加坡和香港政府為開展國際電信服務(wù)競爭，向提前交出獨(dú)家國際電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可權(quán)的運(yùn)營商支付了巨額賠償金。⑤
6、管制者激勵。在中國現(xiàn)行行政管制模式主導(dǎo)的電信服務(wù)市場中，雖然企業(yè)和消費(fèi)者分別追求利潤和消費(fèi)者剩余最大化的目標(biāo)不變，但立法者和管制者卻毋須追求選票的最大化。在政企不分的情況下，政府所追求的目標(biāo)與其所屬的企業(yè)幾乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分離，但由于父愛情結(jié)的慣性，仍有可能出現(xiàn)“政企同盟”，由此導(dǎo)致管制過程難以付諸廣泛的公共談判，最終導(dǎo)致分散的消費(fèi)者利益集團(tuán)和弱小的企業(yè)利益集團(tuán)長期成為管制博弈的輸家。中國電信服務(wù)業(yè)無論在獨(dú)家壟斷時期，還是在引入競爭機(jī)制之后所表現(xiàn)出的產(chǎn)業(yè)績效，都為管制者的激勵錯位提供了生動的佐證。由于原郵電部和信息產(chǎn)業(yè)部明顯偏袒中國電信及其分拆后的“嫡系部隊(duì)”，使得有限范圍內(nèi)的市場競爭一直缺乏正式規(guī)則，導(dǎo)致新進(jìn)入者得不到可信的承諾，并屢遭歧視和搓揉；而廣大消費(fèi)者和用戶也被迫長期承受過高費(fèi)用和低劣服務(wù)。另一方面，既得利益集團(tuán)則極力阻礙公平競爭之市場博弈規(guī)則的建立，以至于中國電信服務(wù)業(yè)市場競爭框架的建構(gòu)舉步維艱。
對上述問題的分析表明，真正要辯論的內(nèi)容不是市場管制的存廢，而是應(yīng)在什么基礎(chǔ)實(shí)施有效的管制，怎樣保證沿著逐步增加市場競爭的方向來調(diào)整管制模式。筆者認(rèn)為，在解除了獨(dú)家壟斷之后，應(yīng)該通過實(shí)施放松管制和改善管制相結(jié)合的改革戰(zhàn)略，使中國電信服務(wù)市場盡快形成最基本的、可操作的數(shù)網(wǎng)競爭框架，然后逐步擴(kuò)大市場競爭的范圍和深度。在市場競爭的基本結(jié)構(gòu)確立之前，單純依靠強(qiáng)化行政管制，不但不足以校正市場的結(jié)構(gòu)性缺陷，反而容易導(dǎo)致管制被歪曲、管制負(fù)擔(dān)過重、甚至管制本身成為進(jìn)一步建立電信服務(wù)市場競爭框架的障礙。與此形成鮮明對比的是，英國立足現(xiàn)有數(shù)網(wǎng)競爭格局，放松行政管制，從單一依靠政府專業(yè)部門管制，逐步轉(zhuǎn)向減少政府專業(yè)部門監(jiān)管，增加行業(yè)自我管制、消費(fèi)者的選擇權(quán)利以及其他政府部門的配套管制。特別是英國電信管理局（OFTEL）作為電信服務(wù)業(yè)的專業(yè)管制部門，制定計(jì)劃逐年減少本部門財(cái)政預(yù)算，將年度預(yù)算從1998(1999年的1279萬英鎊，減為1999(2000年的1263萬英鎊，2000(2001年的1201萬英鎊和2001(2002年的1197萬英鎊。①權(quán)威行業(yè)管制機(jī)構(gòu)不但向社會公開預(yù)算，而且承諾逐年遞減本部門管制預(yù)算，表明立基于合理的市場競爭體制，政府可以逐步減少管制的范圍和程度；相反，在市場存在結(jié)構(gòu)性缺陷的條件下，政府即使想從市場后撤也無法脫身。OFTEL的做法值得目前眾口一詞強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)管”的中國電信管制部門反思和借鑒。
三、中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的法律對策
面對“入世”的挑戰(zhàn)，立足于中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，不應(yīng)當(dāng)延續(xù)以強(qiáng)化行政管制為主的改革思路，而應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建數(shù)網(wǎng)競爭框架為目標(biāo)，走放松和改善管制的改革道路。其具體對策有如下三方面：
（一）重構(gòu)管制體制
政府管制體制的核心內(nèi)容是政府和企業(yè)的關(guān)系。因此，重構(gòu)電信服務(wù)業(yè)政府管制的首要任務(wù)是調(diào)整管制部門與企業(yè)的關(guān)系。以電信、電力、鐵路、民航等為代表的中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)一直施行典型的政企合一管制體制，作為管制者的行業(yè)主管部門與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴(yán)重。因此，重構(gòu)管制體制的目標(biāo)應(yīng)是建立一個超越部門利益、與企業(yè)無行政隸屬或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的中立性國家管制機(jī)構(gòu)，即政府應(yīng)當(dāng)從電信服務(wù)業(yè)的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者、維護(hù)者，破除管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益紐帶，使管制機(jī)構(gòu)能夠依法超然地行使正當(dāng)?shù)氖袌龉苤坡毮堋?br>
國務(wù)院在1998年政府機(jī)構(gòu)改革中，將原郵電部與原電子工業(yè)部合并為信息產(chǎn)業(yè)部，力圖在一定程度上減少原郵電部與原中國電信政企不分的弊端。在改革過程中，過去的政府管理部門逐步從所有者、管理者、經(jīng)營者過渡到市場的管制者，具有行業(yè)管理職能和市場準(zhǔn)入管制職能，其表現(xiàn)出的最大特點(diǎn)是行政管制者同時又是行業(yè)的主管部門，甚至是原有企業(yè)的老板。由于中國缺乏監(jiān)管管制者的條件，管制者的產(chǎn)生與公開投票機(jī)制互相分開，管制者不用追求選票的最大化，它追求的目標(biāo)幾乎和企業(yè)一樣，即部門利益最大化。因此，它在制定規(guī)則時很容易偏向原來管轄的企業(yè)。管制者與企業(yè)之間這種在“父子關(guān)系”基礎(chǔ)上形成的天然利益同盟，對正在建立過程中的政府管制及其效果的消極影響是致命的。既是行政部門又兼行業(yè)主管的管制者，不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者，而且這種政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和執(zhí)法過程中藐視消費(fèi)者和新進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)，置他們的合法權(quán)益于不顧。由于中國目前的政治法律制度還無法打破這種政企同盟，管制者在濫用其行政職權(quán)的同時，使得受管制產(chǎn)業(yè)的資源配置效率驚人的低下。因此，改革電信服務(wù)業(yè)政府管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分離的任務(wù)至此還遠(yuǎn)未完成。鑒于在信息產(chǎn)業(yè)部內(nèi)部實(shí)行政企分離的方法即使不是完全不可行，也會十分困難；即使形式上分離了，實(shí)質(zhì)上仍可能藕斷絲連的現(xiàn)實(shí)困境②，有的學(xué)者主張由國務(wù)院責(zé)令國家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、體改辦等機(jī)構(gòu)牽頭，組建新的“國家電信管理委員會”，作為政府的電信業(yè)管理機(jī)構(gòu)，接管信息產(chǎn)業(yè)部的行業(yè)管理職能③；也有學(xué)者建議在原信息產(chǎn)業(yè)部政務(wù)司、國家無線電管理委員會等具有電信管制職能機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，組建新的電信管制機(jī)構(gòu)，冠之以“國家電信管制局”或其他類似的名稱，原�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）、市、縣的電信管理局也相應(yīng)改造為“國家電信管制局”的派出機(jī)構(gòu)，形成一個垂直領(lǐng)導(dǎo)的管制體系，對全國電信服務(wù)業(yè)施行公平、有效地管制④。
盡管這些制度設(shè)計(jì)有其現(xiàn)實(shí)的合理性和可操作性，但面對“入世”的挑戰(zhàn)，要兌現(xiàn)“管理當(dāng)局獨(dú)立，保證與任何電信經(jīng)營者分離”的“入世”承諾，在“政資不分”的背景下幻想以整體性替換的行政機(jī)構(gòu)改革方案克服長期困擾電信服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的“政企不分”問題，無異于隔靴搔癢。由于新的管制機(jī)構(gòu)仍舊無法擺脫對自身所有者權(quán)益最大化的追求，從根本上將難以實(shí)現(xiàn)對不同所有制的電信企業(yè)一視同仁，客觀、公正地規(guī)制電信服務(wù)市場競爭的改革初衷。因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)按照國有資產(chǎn)所有者職能與行政管理者職能相分離的原則，首先建立電信服務(wù)業(yè)專職國家投資機(jī)構(gòu)，由其接管原由信息產(chǎn)業(yè)部支配的全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)，授權(quán)其直接代表國家進(jìn)行投資和享有出資所有者權(quán)益。該機(jī)構(gòu)既不是行政機(jī)關(guān)，也不同于從事商品生產(chǎn)和服務(wù)提供的工商企業(yè)，而是以國有資產(chǎn)投資為專門職能的特殊企業(yè)法人，其接受國有資產(chǎn)所有者（政府）的委托，在授權(quán)范圍內(nèi)向電信企業(yè)投資，其投入企業(yè)的資產(chǎn)構(gòu)成企業(yè)的國家股，①相應(yīng)的投資收益也將作為國有資產(chǎn)的增值額直接上繳國家財(cái)政。作為投資者，該機(jī)構(gòu)對其投入企業(yè)的國有資產(chǎn)享有投資者所有權(quán)（股東權(quán)），它在受資企業(yè)中的地位與其在受資企業(yè)中所持資本份額相對應(yīng)，即分別處于惟一股東（又稱全資股東）、控股股東或者非控股股東（又稱參股股東）的地位。②其次，“政資分離”后的信息產(chǎn)業(yè)部，應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則改組現(xiàn)有機(jī)構(gòu)。改組后的國家電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，吸收一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家參與，力求保持人員組成上的超脫性與中立性。該管制機(jī)構(gòu)的主要職能應(yīng)包括：根據(jù)電信服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)，以《電信法》為準(zhǔn)則，制定具體的管制法規(guī)；審核電信經(jīng)營者的資格，根據(jù)電信服務(wù)業(yè)不同領(lǐng)域的需求規(guī)模，分別發(fā)放相應(yīng)數(shù)量的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；根據(jù)信息傳輸和網(wǎng)絡(luò)安全的要求，參照國際通用標(biāo)準(zhǔn)，制定電信服務(wù)業(yè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；調(diào)解和仲裁電信服務(wù)企業(yè)之間的糾紛；監(jiān)督和制裁電信企業(yè)的壟斷行為與不正當(dāng)競爭行為，等等。為便于實(shí)施管制，該管制機(jī)構(gòu)可下設(shè)政策法規(guī)制定、通信網(wǎng)絡(luò)管制、經(jīng)營許可證管制、消費(fèi)者事務(wù)管制、企業(yè)公平交易管制、通信技術(shù)管制、價格管制、法律咨詢、行政事務(wù)、國際事務(wù)等部門。③此外，中國電信以外的“聯(lián)通”、“鐵通”、“電通”等電信企業(yè)的政府主管部門，也應(yīng)當(dāng)按照上述重構(gòu)模式將基于經(jīng)營性國有資產(chǎn)而享有的行政管理權(quán)能，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ殗彝顿Y機(jī)構(gòu)的投資者權(quán)益，從整體上建構(gòu)電信服務(wù)業(yè)相關(guān)政府部門的國有資產(chǎn)所有者職能與社會經(jīng)濟(jì)管理者職能相分離的總格局，進(jìn)而在政府管制層面為電信服務(wù)業(yè)市場主體之間的平等、有效競爭提供體制保障。
在理順政企關(guān)系的同時，為適應(yīng)電信服務(wù)市場競爭自由化的要求，還應(yīng)當(dāng)對立基于“政治國家——市民社會”二元框架的傳統(tǒng)電信行政管制體制進(jìn)行變革，探尋多元化和多層次的新型管制模式。根據(jù)“政府——社會中間層——市場”的三元框架④，筆者認(rèn)為，可以從政府和民間兩個層次來構(gòu)建新型的管制機(jī)構(gòu)體系：
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