總序
回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，決定21世紀(jì)全球結(jié)構(gòu)巨變的動(dòng)因主要有兩個(gè)，都發(fā)生在美國(guó)。一個(gè)是2001年9月的恐怖襲擊事件；另一個(gè)是2008年9月的投資銀行“雷曼兄弟”破產(chǎn)。前者引起了阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，導(dǎo)致美國(guó)財(cái)政赤字激增。就在此時(shí)IT泡沫破滅，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化，“錢從何處來”的問題變得非常尖銳。美國(guó)政府的對(duì)策是借助不動(dòng)產(chǎn)政策來抬升景氣，由于無法采取財(cái)政擴(kuò)張手段，不得不采取信用擴(kuò)張手段，借助金融技法獲取必要的注入資金。然而增發(fā)貨幣和降低銀行利息的結(jié)果是制造出了極大的住宅泡沫，最終因次貸問題誘發(fā)金融危機(jī)。后者——雷曼事件——?jiǎng)t發(fā)出了政府不會(huì)救濟(jì)大型證券公司的信號(hào)，接著在投資銀行和券商中激起連鎖反應(yīng)，從不同角度嚴(yán)重沖擊了世界的金融市場(chǎng)。正是這兩大事件讓美國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)蒙受慘重打擊，單極的帝國(guó)體制構(gòu)想也終于土崩瓦解。
不言而喻，經(jīng)濟(jì)景氣惡化勢(shì)必造成國(guó)庫稅收減少，而反恐戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)模擴(kuò)大勢(shì)必增加政府開支。在一減一增之間，財(cái)政赤字必然會(huì)不斷膨脹。這時(shí)，如果想提振景氣、開拓資金來源，決策者會(huì)面臨一系列困境。如果因?yàn)槌嘧謮毫o法進(jìn)一步運(yùn)用財(cái)政刺激方法來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，那就不得不增發(fā)國(guó)債或者擴(kuò)大貨幣供應(yīng)。但是，這樣做總是有限度的。如果國(guó)債和貨幣發(fā)行過度，可能引發(fā)國(guó)債信譽(yù)暴跌和貨幣價(jià)值暴跌。在金融市場(chǎng)出現(xiàn)信用收縮之際，銀行放貸行為隨即會(huì)消極化，從而影響企業(yè)的生產(chǎn)績(jī)效、雇傭以及銷售。實(shí)體經(jīng)濟(jì)一旦惡化，又會(huì)反過來造成不良貸款率上升和金融市場(chǎng)的蕭條，進(jìn)而形成金融領(lǐng)域的惡性循環(huán)。為阻止金融危機(jī)的蔓延，不得不硬著頭皮按照凱恩斯的思路采取財(cái)政刺激手段，這就難免釀成政府債務(wù)危機(jī)或者加重企業(yè)和公民的稅負(fù)。于是，很可能形成另一種財(cái)稅領(lǐng)域的惡性循環(huán)。
在法學(xué)研究的視野中考察上述社會(huì)變遷及其經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)財(cái)稅法與金融法之間其實(shí)存在某種奇妙的關(guān)聯(lián)，似乎在凱恩斯學(xué)派與芝加哥學(xué)派之間出現(xiàn)了一個(gè)復(fù)雜的制度環(huán)路。一般而言，在風(fēng)險(xiǎn)性不斷增大的狀況中，僅憑確定的法律規(guī)則很難有效解決問題，政策性裁量的余地勢(shì)必有所拓展。因此，在面臨金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基于凱恩斯主義的財(cái)政擴(kuò)張、金融救濟(jì)以及企業(yè)援助等舉措將陸續(xù)出臺(tái)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和誘導(dǎo)會(huì)顯著加強(qiáng)。顯而易見，這些做法與全球金融資本主義體制所追求的市場(chǎng)原理主義和自由至上主義的理念是互相抵牾的。但是，如果不采取這些舉措，一定要堅(jiān)持芝加哥學(xué)派的那種貨幣主義立場(chǎng)，全球化的自由市場(chǎng)最終將被金融危機(jī)所摧毀。這是一個(gè)怪圈。
換言之，這也是一個(gè)自反性悖論。全球化的金融市場(chǎng)在強(qiáng)烈要求更大自由的同時(shí)就埋下了政府干預(yù)的契機(jī)，這樣的邏輯似乎構(gòu)成某種歷史的諷刺。實(shí)際上，沒有政府的干預(yù)和引導(dǎo)，20世紀(jì)30年代的金融危機(jī)以及世界大蕭條是很難收?qǐng)龅�。�?shí)際上，在全球化的狀態(tài)下，由于邊界的流動(dòng)化，通過貨幣供應(yīng)量的維持或調(diào)節(jié)來保持經(jīng)濟(jì)平衡的效果已經(jīng)越來越微弱，貨幣主義已經(jīng)捉襟見肘。這就證明了純粹的資本主義體制的確具有不穩(wěn)定性、脆弱性，需要某種非市場(chǎng)的基礎(chǔ)條件來克服其內(nèi)在的無政府主義沖動(dòng)。這種市場(chǎng)的非市場(chǎng)性基礎(chǔ)，歸根結(jié)底，就是適當(dāng)?shù)恼O(jiān)管以及公平而有效率的法治。
然而我們不能僅僅從技術(shù)層面來理解監(jiān)管和法律秩序的作用。的確，現(xiàn)代文明的一個(gè)本質(zhì)特征是技術(shù)。在美國(guó)財(cái)政和金融領(lǐng)域，技術(shù)主義（technologism）的傾向尤其顯著。眾所周知，在20世紀(jì)五六十年代，龐德（Roscoe Pound）的“社會(huì)工程”法律觀曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)；20世紀(jì)八九十年代，馬科維茨（Harry M. Markowitz）開發(fā)的金融數(shù)理方法和通過復(fù)數(shù)證券的組合來分散風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)更成為華爾街的天之驕子。這樣的金融工學(xué)，實(shí)際上暗設(shè)了一個(gè)前提，這就是人們的心理可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)測(cè)和計(jì)算。這樣的理論預(yù)設(shè)，把個(gè)人金融動(dòng)機(jī)的不確定性轉(zhuǎn)化成了具有一定概率、可以進(jìn)行控制的風(fēng)險(xiǎn)性，并通過拆解和重組的理性操作來分散和管理投資行為的風(fēng)險(xiǎn)。這種技術(shù)理性在微觀上的確是可以存續(xù)的，也是有效的。但是，微觀行為的合力未必能形成宏觀的合理性。為此，我們需要超越個(gè)別行為和技術(shù)理性的維度，從信念、結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐等不同側(cè)面，把握金融領(lǐng)域的法治。
例如，信貸資產(chǎn)在細(xì)分之后進(jìn)行證券化處理，在一定程度上轉(zhuǎn)化為似乎很安全的金融商品，并大量出售給全世界的投資家，使風(fēng)險(xiǎn)被極大地稀釋。房貸是一種新式金融衍生品，全球金融資本主義體制為這種證券化商品的流轉(zhuǎn)提供了最佳環(huán)境——這兩者結(jié)合在一起，卻于不經(jīng)意間無限放大了美國(guó)2008年之秋次貸問題的危害。結(jié)果是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部住房泡沫的破滅竟然把歐洲乃至世界的金融市場(chǎng)沖得七零八落，激發(fā)了一場(chǎng)百年難遇的經(jīng)濟(jì)地震，至今余波蕩漾。在這樣的背景下，如何甄別和防止金融風(fēng)險(xiǎn)及其“蝴蝶效應(yīng)”就成為一個(gè)世界性課題。分析與次貸危機(jī)相關(guān)的各種現(xiàn)象和效應(yīng)后人們不難理解，金融市場(chǎng)的不確定性和脆弱性并非證券的固有品質(zhì)，而是由作為金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)或者框架的制度和規(guī)范所決定的。不言而喻，金融自由化會(huì)加強(qiáng)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)，即增加流動(dòng)性。信貸資產(chǎn)的證券化因?yàn)榉稚⒘孙L(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加市場(chǎng)的流動(dòng)性。這種人為的流動(dòng)性越顯著，越容易形成投機(jī)性價(jià)格，并使這種投機(jī)價(jià)格與正常的基礎(chǔ)價(jià)格相距越來越遠(yuǎn)。反之，如果適當(dāng)完善和堅(jiān)持制度、規(guī)范以及監(jiān)管，就會(huì)抑制投機(jī)的流弊，維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)健性。
金融法與財(cái)稅法的貫通式研究是許多奇教授有意識(shí)追求的學(xué)術(shù)目標(biāo)。她計(jì)劃主編一套題為“金融財(cái)稅法學(xué)前沿問題論叢”的系列研究成果，推動(dòng)金融法與財(cái)稅法的學(xué)科交叉合作，為學(xué)者、專家、律師以及金融管理者提供專精化的知識(shí)交流平臺(tái)。對(duì)于這樣的宏偉抱負(fù)和雷厲風(fēng)行的執(zhí)行力，我很欣賞，也非常欽佩，更樂觀其成。鑒于金融法和財(cái)稅法在中國(guó)還屬于新興研究領(lǐng)域，今后具有越來越重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，我希望法學(xué)界同人對(duì)有關(guān)動(dòng)向給予更多的關(guān)注和支持，并愿意與大家共同促進(jìn)相關(guān)學(xué)科的交流合作。金融危機(jī)及其對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)乃至財(cái)稅制度的影響是當(dāng)今世界不得不面對(duì)的最大風(fēng)險(xiǎn)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的一個(gè)關(guān)鍵性變量。相信這套叢書對(duì)于我們深入理解和把握風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的法治問題也大有裨益。
是為序。
2015年12月2日于京滬旅次
序
在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，如何構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度并合理發(fā)揮其對(duì)國(guó)家財(cái)政的汲取和分配功能？我國(guó)學(xué)者對(duì)這一重要問題展開了全方位的研究及見仁見智的討論。集美大學(xué)程國(guó)琴副教授在上海交通大學(xué)讀博期間就從參與式預(yù)算的視角加入了研究，其成果《參與式預(yù)算：新時(shí)代政府治理的法治進(jìn)路》在博士論文的基礎(chǔ)上幾經(jīng)修改，即將以專著的形式付梓出版，邀我作序，我作為她的博士研究生導(dǎo)師欣然命筆，以文賀之。
采取變換的視角從不同學(xué)科的維度探索參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)是這本專著的一大亮點(diǎn)。從政治學(xué)的角度分析，參與式民主和協(xié)商民主是參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)，參與式預(yù)算是參與式民主在預(yù)算領(lǐng)域的運(yùn)用。從社會(huì)學(xué)的角度分析，參與式預(yù)算的運(yùn)行培育了社會(huì)公眾的公共精神，拓寬了公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的路徑，發(fā)揮了社會(huì)資本的潛在價(jià)值。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，參與式預(yù)算有助于提高預(yù)算的效率，即矯正預(yù)算過程中的信息不對(duì)稱，促進(jìn)中央政府和地方政府之間的合作博弈以及地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)博弈；有助于整合社會(huì)公眾的偏好，提高預(yù)算的配置效率；有助于促進(jìn)社會(huì)公眾和政府之間的共信，提高預(yù)算的執(zhí)行效率。從法學(xué)角度進(jìn)行分析，參與式預(yù)算是通過公眾參與促進(jìn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。政府的預(yù)算權(quán)力在于有效的管理社會(huì)，公民的預(yù)算權(quán)利在于有效的管理政府。參與式預(yù)算不僅是法治國(guó)家公民進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的體現(xiàn)，更是預(yù)算權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式。作者視野開闊，論證縝密，厚實(shí)的理論功底躍然紙上，既較全面地闡述了參與式預(yù)算在政府治理、社會(huì)治理、預(yù)算資金分配效率以及公民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面的重要意義，也推動(dòng)了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等不同學(xué)科在共同的研究領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)話和互動(dòng)。
參與式預(yù)算不僅在國(guó)際范圍內(nèi)備受關(guān)注，在國(guó)內(nèi)也被越來越多的地區(qū)所實(shí)踐，如何將成熟的經(jīng)驗(yàn)制度化便成為該書研究的重點(diǎn)。作者運(yùn)用比較分析的方法，選取參與式預(yù)算發(fā)源地——巴西阿雷格里港和加拿大、美國(guó)、日本作為樣本，對(duì)參與式預(yù)算在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生的背景、實(shí)踐模式、實(shí)施目的進(jìn)行對(duì)比，著眼于分析不同國(guó)家和地區(qū)實(shí)施參與式預(yù)算的制度背景和運(yùn)作方式；又運(yùn)用實(shí)證分析的方法，選取我國(guó)目前實(shí)踐中較為成熟的兩種參與式預(yù)算模式進(jìn)行解讀，即新河激活地方人大預(yù)算監(jiān)督的參與式預(yù)算模式和閔行以結(jié)果為導(dǎo)向的參與式預(yù)算模式，提煉出各自的特色，也指出其中存在的不足，旨在推動(dòng)我國(guó)的參與式預(yù)算實(shí)踐更加完善。這一部分內(nèi)容使全書的理論研究“接地氣”，體現(xiàn)出作者堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際良好文風(fēng)的治學(xué)態(tài)度。
提煉國(guó)內(nèi)外不同類型的參與式預(yù)算實(shí)踐模式，目的是為參與式預(yù)算在我國(guó)的深入發(fā)展提供因地制宜和因時(shí)制宜的參考系。國(guó)琴副教授認(rèn)為，參與式預(yù)算倡導(dǎo)的協(xié)商民主、權(quán)利保障、權(quán)力制約、正當(dāng)程序等理念不應(yīng)僅僅停留在呼吁階段，而是應(yīng)當(dāng)在法律層面確認(rèn)公眾參與作為預(yù)算決策和公共治理的剛性約束，并在法治的保駕護(hù)航下逐步落實(shí)。于是她首先先從憲法、預(yù)算法、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件多個(gè)法律層面構(gòu)建了參與式預(yù)算的法律體系；其次從參與主體的科學(xué)選取、適用范圍的逐步擴(kuò)大、參與方式的多元化以及參與程度的不斷深入四個(gè)方面，對(duì)我國(guó)參與式預(yù)算的制度框架進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建。應(yīng)該說，在作者的種種建議中不乏真知灼見，值得肯定，但更令人動(dòng)容的還是那通過這些建議表達(dá)出來作者的心路情感——一個(gè)學(xué)者期望國(guó)家的民主與法治建設(shè)發(fā)展和完善的赤子之心。
黨的十九大報(bào)告指出，“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。“加強(qiáng)協(xié)商民主制度的建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”參與式預(yù)算正是基層民主制度的實(shí)現(xiàn)形式，如何在加強(qiáng)人大監(jiān)督預(yù)算的同時(shí)發(fā)揮參與式預(yù)算的有效補(bǔ)充和促進(jìn)作用？如何在公民參與預(yù)算的過程中更好地實(shí)現(xiàn)公民預(yù)算信息的知情權(quán)，建立更有效的預(yù)算訴求表達(dá)機(jī)制和更有力的監(jiān)督預(yù)算資金的使用方式？在這些方面還有不少理論與實(shí)踐問題需要深入研究與探討。期望國(guó)琴副教授在這一領(lǐng)域進(jìn)一步深耕細(xì)作，并有新的優(yōu)秀作品面世。
許多奇
2019年3月17日夜于閔行世紀(jì)苑
前言
新時(shí)代社會(huì)的主要矛盾具體到財(cái)稅法領(lǐng)域，就是人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求與政府提供的公共服務(wù)不均衡不充分之間的矛盾。只有建立政府與納稅人之間的有效連接，強(qiáng)化政府對(duì)納稅人的責(zé)任感，轉(zhuǎn)變政府治理的思維模式，才能將政府為納稅人提供的公共服務(wù)由“被動(dòng)回應(yīng)”調(diào)整為“主動(dòng)滿足”。參與式預(yù)算立足于優(yōu)化政府的預(yù)算權(quán)力，聚焦于夯實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力，致力于保障公民的預(yù)算權(quán)利，通過制度的保障和程序的設(shè)計(jì)推動(dòng)政府提供的公共服務(wù)逐步均衡和充分地滿足社會(huì)的公共需求。
黨的十九大報(bào)告明確指出：“發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的重要作用。有事好商量，眾人事情由眾人商量，是人民民主的真諦。加強(qiáng)協(xié)商民主制度的建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利�！薄敖⑷嬉�(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理�！薄稗D(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平�！�
研究參與式預(yù)算雖然是一個(gè)很小的切入口，但又深入多個(gè)學(xué)科之中。就每個(gè)單獨(dú)學(xué)科而言，其處于邊緣地帶，因其與生俱來的親和力，博得了各個(gè)學(xué)科對(duì)其的青睞。參與式預(yù)算是協(xié)商民主在預(yù)算領(lǐng)域的具體實(shí)踐，是政府和社會(huì)公眾就預(yù)算資金如何使用進(jìn)行“商量”；參與式預(yù)算能夠有力地推動(dòng)預(yù)算的全面規(guī)范透明，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算評(píng)價(jià)又是預(yù)算績(jī)效管理的重要指標(biāo)；參與式預(yù)算是一種創(chuàng)新的預(yù)算監(jiān)管方式，政府通過與社會(huì)公眾的磋商，謀求共識(shí)，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力；參與式預(yù)算又是社會(huì)治理的生動(dòng)體現(xiàn)，社會(huì)公眾通過自治，發(fā)揮社會(huì)資本的潛能，共同追求更加美好的生活。
參與式預(yù)算是預(yù)算民主的一種實(shí)現(xiàn)形式，意味著預(yù)算過程開始從以預(yù)算資金使用者為核心的制度設(shè)計(jì)向預(yù)算資金提供者開放，預(yù)算理念開始從“管理—服從”的“權(quán)力本位”模式逐漸向“協(xié)商—互動(dòng)”的“權(quán)利本位”模式轉(zhuǎn)變。參與式預(yù)算是政府在預(yù)算領(lǐng)域進(jìn)行的制度創(chuàng)新，法治理念的深入、法律體系的構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)的完善將是參與式預(yù)算持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。
本書第一章沿著財(cái)稅制度演變的路徑闡述了參與式預(yù)算的邏輯起點(diǎn)。參與式預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政制度所追求的理性化、民主化、法治化、效率化等制度價(jià)值的實(shí)踐創(chuàng)新。公共預(yù)算直接關(guān)涉廣大納稅人的切身利益，社會(huì)公眾參與預(yù)算是公共預(yù)算發(fā)展的內(nèi)在需求。參與式預(yù)算的興起，使公民開始從預(yù)算過程的旁觀者變成了參與者和決策者，從局外走向局內(nèi)，其意義不僅在于對(duì)間接民主的補(bǔ)充和矯正，提高公民對(duì)預(yù)算的影響力，還在于對(duì)公共預(yù)算民主性和公共性的彰顯，提高公共預(yù)算的社會(huì)關(guān)注度。公眾參與不僅體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民社會(huì)的尊重，公民社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的制約，還通過公民社會(huì)為政府預(yù)算決策提供豐富的制度資本，改善了政府的治理方式。參與式預(yù)算是不可或缺的社會(huì)預(yù)算監(jiān)督方式，有助于激活人大的預(yù)算監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算支出逐漸走向公共化。參與是社會(huì)公眾進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的基本條件，通過參與預(yù)算信息才能充分共享，通過參與才能發(fā)揮社會(huì)公眾的聚合力；預(yù)算參與在挖掘民間智慧的同時(shí)也補(bǔ)足了人大代表的監(jiān)督能力；預(yù)算參與是政府與公眾對(duì)公共生活的合作管理，是預(yù)算支出結(jié)構(gòu)合理化的路徑選擇。
本書第二章從不同學(xué)科的角度分析了參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)。從政治學(xué)的角度分析，參與式民主和協(xié)商民主是參與式預(yù)算的理論基礎(chǔ)。參與式預(yù)算是參與式民主在預(yù)算領(lǐng)域的運(yùn)用，擴(kuò)大了民主的范圍，有助于普通公眾參與到預(yù)算過程中，促使預(yù)算從封閉走向開放。協(xié)商民主為參與式預(yù)算提供了重要的理論支持，在預(yù)算參與主體擴(kuò)大范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討參與預(yù)算的方式以及參與預(yù)算的效果。從社會(huì)學(xué)的角度分析，參與式預(yù)算的運(yùn)行培育了社會(huì)公眾的公共精神，拓寬了公民增權(quán)的路徑，發(fā)揮了社會(huì)資本的潛在價(jià)值。通過參與過程為社會(huì)公眾提供參與分配預(yù)算資源的機(jī)會(huì)和提升公眾影響預(yù)算分配的能力，體驗(yàn)自己爭(zhēng)取而來的公共服務(wù)的效能感和公共服務(wù)最終受益者的幸福感。參與式預(yù)算通過“體驗(yàn)式”的實(shí)踐模式，使政府和社會(huì)公眾真正體會(huì)到運(yùn)用社會(huì)資本所帶來的福利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，參與式預(yù)算有助于提高預(yù)算的效率，矯正預(yù)算過程中的信息不對(duì)稱，促進(jìn)中央政府和地方政府之間的合作博弈以及地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)博弈。參與式預(yù)算有助于整合社會(huì)公眾的偏好，提高預(yù)算的配置效率；參與式預(yù)算有助于促進(jìn)社會(huì)公眾和政府之間的共信，提高預(yù)算的執(zhí)行效率；參與式預(yù)算有助于降低信息搜尋成本和政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。參與式預(yù)算體現(xiàn)了中央政府和地方政府的合作博弈，地方不斷探索參與式預(yù)算的實(shí)踐方式，中央政府在政策層面給予支持，并最終在法律層面給予認(rèn)可。從法學(xué)角度進(jìn)行分析，參與式預(yù)算是通過公眾參與促進(jìn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，通過對(duì)權(quán)力分享實(shí)現(xiàn)權(quán)力的優(yōu)化配置，通過正當(dāng)程序達(dá)成權(quán)利與權(quán)力的合作。
本書第三章介紹了國(guó)外不同類型的參與式預(yù)算的實(shí)踐模式。其中，重點(diǎn)分析了參與式預(yù)算發(fā)源地——巴西阿雷格里港參與式預(yù)算的典型實(shí)踐模式。雖然參與式預(yù)算最早發(fā)端于發(fā)展中國(guó)家，但是也對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生了廣泛的影響。本書選取了加拿大、美國(guó)、日本作為樣本，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的參與式預(yù)算的實(shí)踐情況作了簡(jiǎn)要的介紹。參與式預(yù)算在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生的背景、實(shí)踐的模式、實(shí)施的目的有所不同，通過比較分析，有助于全面了解參與式預(yù)算的實(shí)踐狀況。
本書第四章分析了我國(guó)現(xiàn)階段廣為關(guān)注的參與式預(yù)算的實(shí)踐類型。其中，選取我國(guó)目前實(shí)踐中較為成熟的參與式預(yù)算模式進(jìn)行解讀，即新河的激活地方人大預(yù)算監(jiān)督的參與式預(yù)算模式、閔行的以結(jié)果為導(dǎo)向的參與式預(yù)算模式。在比較分析的基礎(chǔ)上，提煉出各自的特色，也指出其中存在的不足，旨在推動(dòng)參與式的實(shí)踐更加完善，也希望參與式預(yù)算的理論研究更加“接地氣”，解決我國(guó)實(shí)踐中存在的難題。在分析國(guó)內(nèi)外參與式預(yù)算實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上，對(duì)參與預(yù)算進(jìn)行類型化歸納，以期更好地揭示各地參與式預(yù)算的實(shí)踐特點(diǎn)。
本書第五章初步設(shè)想了我國(guó)參與式預(yù)算的制度構(gòu)建。解讀我國(guó)2015年《預(yù)算法》對(duì)參與式預(yù)算的態(tài)度，從法律層面系統(tǒng)構(gòu)建參與式預(yù)算的制度框架。首先，明確參與式預(yù)算的法律依據(jù)。2015年《預(yù)算法》對(duì)參與式預(yù)算持肯定態(tài)度，開始將參與式預(yù)算納入制度框架，在一定程度上為參與式預(yù)算提供了法律依據(jù)。雖然相關(guān)規(guī)定比較簡(jiǎn)單，還需要進(jìn)一步的完善，但是從法律層面的確認(rèn)將為參與式預(yù)算的制度探索和創(chuàng)新提供支持和保障，鼓勵(lì)參與式預(yù)算的多維實(shí)踐，最終為中央和地方的預(yù)算走向民主提供了一個(gè)制度選擇的市場(chǎng)。其次，構(gòu)建參與式預(yù)算的制度框架，使實(shí)踐中的參與式預(yù)算有章可循。對(duì)參與式預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，明確參與主體的選取規(guī)則、適用范圍、參與方式等。最后，引入比例原則的分析方法，對(duì)參與式預(yù)算的運(yùn)作進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，探討是否適合推行參與式預(yù)算以及如何完善參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)。
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