[ 王冠華 ]——(2013-10-7) / 已閱37427次
被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征收土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)進(jìn)行征收土地公告，并由該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：①征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途；②被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；③征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；④辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙�、地點(diǎn)。
(2)征地補(bǔ)償?shù)怯?br>
被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征收土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書等到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以有關(guān)市、縣土地行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
(3)征地補(bǔ)償安置方案制訂、公告、聽取意見(聽證)并修改
1)制訂。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門以被征收土地的所有權(quán)人為單位在征收土地公告之日起45日內(nèi)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案。
2)公告。市、縣人民政府土地行政主管部門在征收土地公告之日起45日內(nèi)公告擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案，征地補(bǔ)償安置方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：①本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；②土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；③安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；④地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；⑤農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；⑥其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。
3)聽取意見(聽證)并修改。擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案公告后，市、縣人民政府土地行政主管部門要聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。若被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向該土地行政主管部門提出。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征收土地方案進(jìn)行修改。
另外，根據(jù)國土資發(fā)[2010]96號《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》第四條第(十一)項(xiàng)關(guān)于“簡化征地批后實(shí)施程序”規(guī)定，“為縮短征地批后實(shí)施時間，征地報批前履行了告知、確認(rèn)和聽證程序并完成土地權(quán)屬、地類、面積、地上附著物和青苗等確認(rèn)以及補(bǔ)償?shù)怯浀�，可在征地報批的同時擬訂征地補(bǔ)償安置方案。征地批準(zhǔn)后，征收土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告可同步進(jìn)行。公告中群眾再次提出意見的，要認(rèn)真做好政策宣傳解釋和群眾思想疏導(dǎo)工作，得到群眾的理解和支持，不得強(qiáng)行征地�！边@一點(diǎn)需要引起關(guān)注。
(4)征地補(bǔ)償安置方案報批
市、縣人民政府土地行政主管部門將擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案或修改后的征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府審批。報批時，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況，舉行聽證會的，還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄。
關(guān)于報批時間問題，由于《征收土地公告辦法》明確給予了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人10個工作日的意見反饋或者聽證要求的法定期限，即便在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人針對擬訂的征地補(bǔ)償、安置方案不提出不同意見或者不提出聽證要求的情形下，市、縣人民政府土地行政主管部門也應(yīng)該充分保證被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的期限利益及相關(guān)權(quán)益。因此，啟動報批程序的合理節(jié)點(diǎn)至少應(yīng)確定在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個工作日之后。
(5)征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)
即由市、縣人民政府對征求意見后的征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行審批。
(6)補(bǔ)償安置方案的具體實(shí)施
征地補(bǔ)償安置方案經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。在組織實(shí)施中，下列問題需重點(diǎn)關(guān)注：
1)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時限內(nèi)提供支付清單，并有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督。
2)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)受理對征收土地公告內(nèi)容和征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實(shí)施中問題的舉報，接受社會監(jiān)督。
3)對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)由上一級地方人民政府裁決。根據(jù)《實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，即一律由批準(zhǔn)征收土地的省級人民政府或者國務(wù)院裁決。2010年11月30日修正的《征收土地公告辦法》第十五條規(guī)定，“因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決�！钡撧k法系國土資源部的行政規(guī)章，據(jù)此而改變《實(shí)施條例》規(guī)定的裁決權(quán)主體，法律依據(jù)明顯不足。為解決裁決機(jī)關(guān)層次過高、提高裁決效率問題，2011年5月18日，國務(wù)院法制辦公室作出國法[2011]35號《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，“被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民法院政府提出申請�！币簿褪钦f，自《通知》下發(fā)之日起，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對征地補(bǔ)償安置方案不服要求裁決的，不再向批準(zhǔn)征收土地的省級人民政府或者國務(wù)院申請裁決，而是向批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣人民政府的上一級地方人民政府申請裁決�！锻ㄖ穼⒃居墒〖壢嗣裾蛘邍鴦�(wù)院行使的職權(quán)交由批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣人民政府的上一級人民政府行使，實(shí)質(zhì)是一種行政權(quán)力的下放。對這一權(quán)力下放行為，人民法院應(yīng)當(dāng)給予必要的尊重。
4)征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個月內(nèi)全額支付。同時，要妥善解決被征地拆遷人的合理要求，同時要做到先安置后拆遷，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷、暴力征地行為。
綜上所述，對于“市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨椤边@一項(xiàng)前提條件，強(qiáng)調(diào)征地拆遷行為應(yīng)按照《土地管理法》以及《實(shí)施條例》規(guī)定的相關(guān)程序予以實(shí)施。《征收土地公告辦法》第十四條規(guī)定，“未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)�！薄笆�、縣人民政府土地行政主管部門未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。”根據(jù)這一規(guī)定，在“未依法進(jìn)行征收土地公告的”、“未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的”情形下，征地拆遷程序瑕疵將直接導(dǎo)致征地拆遷不能�？h級以上人民政府土地行政主管部門如果無視這一情形徑行向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人作出“責(zé)令交出土地”決定，就必然是違法的。更進(jìn)一步言，既然未予以公告引致的“程序上的瑕疵”將侵犯被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的知情權(quán)，導(dǎo)致“責(zé)令交出土地”決定違法，那么直接剝奪被征地拆遷人對于征地補(bǔ)償安置方案的意見反饋權(quán)、聽證權(quán)以及前述征地前關(guān)于征收土地方案的合理意見反饋權(quán)、聽證權(quán)和財(cái)產(chǎn)確認(rèn)權(quán)等實(shí)體上的權(quán)利，根據(jù)“舉重以明輕”的原則，在該等情形下作出“責(zé)令交出土地”決定也必然是違法的。
(二)基于“被征地拆遷人”角度關(guān)于“責(zé)令交出土地”的要件
如前述，《實(shí)施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度確定了“責(zé)令交出土地”決定的要件，即“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地”且“拒不交出土地”這一前提條件；對于這一前提條件，《若干規(guī)定》第十四條第一款第(三)項(xiàng)將其具體化為“被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”。無疑該項(xiàng)前提條件突出強(qiáng)調(diào)了征地拆遷行為應(yīng)具有實(shí)質(zhì)合法性以及被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人抗拒或不配合征收活動已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)膰?yán)重程度，才可以啟動“責(zé)令交出土地”決定的程序�，F(xiàn)予以具體分析：
1、縣級以上人民政府土地行政主管部門必須依法對被征地拆遷人安置補(bǔ)償
國土資發(fā)[2007]112號《國土資源部關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國物權(quán)法〉的通知》第二條第(二)項(xiàng)規(guī)定，“土地征收補(bǔ)償制度，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系社會穩(wěn)定，關(guān)系和諧社會建設(shè)�！段餀�(quán)法》依據(jù)憲法，按照黨和國家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，對土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了完善：一是《物權(quán)法》明確土地征收必須以保護(hù)耕地為前提；二是《物權(quán)法》明確土地征收必須具備法定條件，即：必須是為了公共利益的需要，必須依照法定的權(quán)限和程序，必須依法給予征收補(bǔ)償；三是《物權(quán)法》明確了土地征收的法定補(bǔ)償范圍，包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會保障費(fèi)用�！备鶕�(jù)《土地管理法》、《實(shí)施條例》等法律法規(guī)規(guī)定和本條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對被征地拆遷人必須依法給予安置補(bǔ)償，具體要求是：首先，征地目的必須是為了公共利益的需要；其次，安置補(bǔ)償?shù)某绦虮仨毢戏�，亦即必須滿足前述基于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度述及的兩項(xiàng)前提條件，避免程序違法或者存在程序瑕疵，并堅(jiān)持先安置、后拆遷原則；最后，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定必須符合法律、法規(guī)的要求，房屋拆遷要堅(jiān)持公平補(bǔ)償原則，確保被征地拆遷人得到妥善安置和保障，確保被征地拆遷人居住條件有改善、生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障、發(fā)展權(quán)益不減少。
在此，需要對征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的問題作進(jìn)一步的探討。根據(jù)國土資發(fā)[2010]96號《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》等行政規(guī)范性的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置要在《土地管理法》、《實(shí)施條例》等規(guī)定的原土地用途下的產(chǎn)值倍數(shù)法的基礎(chǔ)上，推進(jìn)征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，以保障被征地拆遷人生產(chǎn)生活、解決好被征地拆遷人居住的問題。
(1)各類建設(shè)征收農(nóng)村集體土地都必須嚴(yán)格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價。對于新上建設(shè)項(xiàng)目，在用地預(yù)審時要嚴(yán)格把關(guān)，確保項(xiàng)目按照公布實(shí)施的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價核算征地補(bǔ)償費(fèi)用，足額列入概算。建設(shè)用地位于同一年產(chǎn)值或區(qū)片綜合地價區(qū)域的，征地補(bǔ)償水平應(yīng)基本保持一致，做到征地補(bǔ)償同地同價。各地應(yīng)建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，每2至3年對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。目前實(shí)施的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已超過規(guī)定年限的省份，應(yīng)按此要求盡快調(diào)整修訂。
(2)要將被征地農(nóng)民納入社會保障。本著“誰用地、誰承擔(dān)”的原則，鼓勵各地結(jié)合征地補(bǔ)償安置積極拓展社保資金渠道。各地在用地審查報批中，要對被征地農(nóng)民社保資金落實(shí)情況嚴(yán)格把關(guān)，不得以新農(nóng)保代替被征地農(nóng)民社會保障。
(3)對被征地拆遷人的房屋拆遷不再簡單地按地上附著物補(bǔ)償，要參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）單例給予補(bǔ)償，拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。采取重分宅基地進(jìn)行遷建安置的，房屋采取重置價補(bǔ)償；對于不再分配宅基地的，則應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的居住水平安置。
2、違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地且拒不交出土地
對于本項(xiàng)前提條件的認(rèn)定，關(guān)鍵在于被征收拆遷人是否實(shí)施了“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的行為”以及“拒不交出土地”是否達(dá)到了嚴(yán)重程度。
對于阻撓行為的認(rèn)定，根據(jù)《若干規(guī)定》第十四條第一款第(三)項(xiàng)規(guī)定，包括被征地拆遷人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償且拒不交出土地的行為，以及被征地拆遷人無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償且拒不交出土地的行為兩種情形。對于后一種情形中的“正當(dāng)理由”，主要是指被征地拆遷人不接受或難以接受補(bǔ)償安置、拒絕交出土地具有合法、合理的理由，需要結(jié)合前文分析和“縣級以上人民政府土地行政主管部門必須依法對被征地拆遷人安置補(bǔ)償”進(jìn)行綜合考量，如前述市、縣人民政府土地行政主管部門未依法進(jìn)行征收土地公告，被征收拆遷人拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)進(jìn)而拒絕交出土地；市、縣人民政府土地行政主管部門未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告，被征收拆遷人拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)進(jìn)而拒絕交出土地；市、縣人民政府土地行政主管部門直接剝奪被征收拆遷人意見反饋權(quán)、聽證權(quán)、財(cái)產(chǎn)確認(rèn)權(quán)等實(shí)體權(quán)利，被征收拆遷人拒絕接受安置補(bǔ)償進(jìn)而拒絕交出土地；被征收拆遷人對于征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，依法提出異議，等等，即應(yīng)視為“正當(dāng)理由”。需要指出的是，由于《實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施”，故在征收拆遷人僅對征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，依法提出異議的情形下，以此為由拒絕交出土地，在現(xiàn)行土地法律法規(guī)體系下是不能得到支持的，但可通過司法阻卻的方式以維護(hù)自身的合法權(quán)益。如果被征地拆遷人在未依法得到安置補(bǔ)償或者基于前述“正當(dāng)理由”拒絕接受安置補(bǔ)償?shù)那樾蜗戮懿唤怀鐾恋兀瑒t不能將該等行為認(rèn)定為被征地拆遷人實(shí)施“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的行為”。
同時，就行為程度而言，“拒不交出土地”這一行為尚須以“情節(jié)嚴(yán)重”作為認(rèn)定基礎(chǔ)。何謂“情節(jié)嚴(yán)重”，應(yīng)以“已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，“已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行”是一項(xiàng)主觀標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府土地行政主管部門自由裁量決定；如果市、縣人民政府土地行政主管部門已向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，則以人民法院的司法審查判斷標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。
綜上分析，如果被征地拆遷人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償，怠于或者拒絕交出土地，或者不具有上述“正當(dāng)理由”，以各種行為方式包括但不限于已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，公開抗拒交出土地，達(dá)到影響到征收工作的正常進(jìn)行的程度時，市、縣人民政府土地行政主管部門就可以作出“責(zé)令交出土地”決定并進(jìn)而申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
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