[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱105730次
1. 增設(shè)了機(jī)動(dòng)車(chē)登記的條件, 剝奪了私車(chē)主依據(jù)國(guó)家立法申辦登記的權(quán)利
(1) 從形式上看,上海實(shí)施的限額拍賣(mài)并未改變登記的法定要件
“道交法”第九條規(guī)定,“申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)登記，應(yīng)當(dāng)提交以下證明、憑證：(一) 機(jī)動(dòng)車(chē)所有人的身份證明；（二）機(jī)動(dòng)車(chē)來(lái)歷證明；（三）機(jī)動(dòng)車(chē)整車(chē)出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)口憑證；（四）車(chē)輛購(gòu)置稅的完稅證明或者免稅憑證；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動(dòng)車(chē)登記時(shí)提交的其他證明、憑證 (第一款)。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)‥‥‥對(duì)符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)發(fā)放機(jī)動(dòng)車(chē)登記證書(shū)、號(hào)牌和行駛證；‥‥‥ (第二款) ”。“道交法”所設(shè)定的登記條件, 除其中之(五)為新設(shè)外, 與該法實(shí)施前適用的“(國(guó))2001登記辦法”所設(shè)定的登記條件[30]基本相同。
上海市公安局車(chē)輛登記主管部門(mén)并未將提交上牌額度證明作為正式的登記條件之一, 其所規(guī)定的正式登記條件[31]與“道交法”所設(shè)定的登記條件基本一致。至少在形式上,上海實(shí)施的額度拍賣(mài)對(duì)法定登記條件沒(méi)有直接的影響。因此, 人們不能籠統(tǒng)地?cái)嘌? 上海搞的額度拍賣(mài)導(dǎo)致了法定登記條件的追加(見(jiàn)本稿前言所提及的否定論的觀點(diǎn))。
(2) 從實(shí)質(zhì)上看, 限額拍賣(mài)增加了機(jī)動(dòng)車(chē)登記的條件, 剝奪了車(chē)主依據(jù)國(guó)家立法申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利
根據(jù)上海有關(guān)主管部門(mén)的規(guī)定, 購(gòu)置新車(chē)(新增車(chē))者在正式申請(qǐng)車(chē)輛登記前, 必須取得“申辦對(duì)象資格”。申辦者為了取得該資格, 必須 ① 參加額度拍賣(mài)并中標(biāo), ② 付清中標(biāo)價(jià)款, ③ 領(lǐng)取額度證明, ④ 憑額度證明交納機(jī)動(dòng)車(chē)購(gòu)置稅, 領(lǐng)取完稅證明。[32] 在這里,提交額度證明成了交納稅款、領(lǐng)取完稅證明的前提條件。上海市府正是通過(guò)變更“購(gòu)置稅條例”所規(guī)定的納稅條件[33]來(lái)限制“道交法”所規(guī)定的提交完稅證明這一登記條件, 使得未參加額度拍賣(mài)或參加拍賣(mài)而未中標(biāo)或中標(biāo)而未付款因而沒(méi)有取得額度證明的人, 因不能納稅并取得完稅證明而不能向登記機(jī)關(guān)提交國(guó)家立法規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的該項(xiàng)證明。在這種情況下,登記主管機(jī)關(guān)將以不符合國(guó)家立法規(guī)定的登記條件為由, 拒絕辦理登記和發(fā)放號(hào)牌(及行駛證)。
由此可見(jiàn),這種頗為特殊的制度設(shè)計(jì)雖然把限額拍賣(mài)措施對(duì)法定登記條件的影響限定在登記程序開(kāi)始前的納稅階段, 但并不能掩蓋或改變限額拍賣(mài)措施剝奪私車(chē)主依據(jù)國(guó)家立法規(guī)定的條件申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利這一事實(shí)( 這一特殊的制度設(shè)計(jì)的實(shí)際意義主要在于訴訟方面,請(qǐng)見(jiàn)本文五)。
2. 允許私車(chē)額度的有償轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了私車(chē)額度的商品化
如前所述, 號(hào)牌原本只是政府主管部門(mén)附加于特定機(jī)動(dòng)車(chē)的、表示該車(chē)行駛的合法性的標(biāo)識(shí)。根據(jù)國(guó)家制定的機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定, 特定牌號(hào)是否繼續(xù)有效, 取決于該號(hào)牌所附加的特定車(chē)輛的有關(guān)狀況。如該車(chē)報(bào)廢(或滅失), 該號(hào)牌應(yīng)被注銷(xiāo)。[34] 號(hào)牌所具有的表示特定車(chē)輛道路行駛的合法性這一功能與該號(hào)牌所附加的特定車(chē)輛不能分離。
限制私車(chē)的額度,意味著將一定地域內(nèi)的道路行駛權(quán)在一定程度上[35]劃分為一定數(shù)量的份額(即額度), 從而使當(dāng)?shù)氐怯浿鞴軝C(jī)關(guān)核發(fā)的每一件私車(chē)號(hào)牌具有了代表一個(gè)份額的新功能。不過(guò), 如果采取類(lèi)似新加坡所實(shí)行的禁止轉(zhuǎn)讓制度[36], 額度本身依然不能與特定車(chē)輛分離。由于上海市允許號(hào)牌所代表的額度可以脫離特定車(chē)輛而上市轉(zhuǎn)讓, 額度成了具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)意義的商品(盡管號(hào)牌本身仍與特定車(chē)輛不能分離, 特定車(chē)輛滅失或報(bào)廢, 該號(hào)牌仍應(yīng)被注銷(xiāo))。從權(quán)利論的觀點(diǎn)看，車(chē)主通過(guò)竟購(gòu)取得上牌額度, 意味著取得了一項(xiàng)可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的道路行駛權(quán)的“所有權(quán)”。[37]
3. 額度拍賣(mài)使上海市獲得了具有“稅收”性質(zhì)的財(cái)政收入
稅收的特征之一是所謂無(wú)償性, 即政府向某人收取款項(xiàng)不以該人獲得在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上與該款項(xiàng)相當(dāng)?shù)墓卜⻊?wù)為條件。盡管取之于民的稅收應(yīng)當(dāng)用之于民, 但這種取用關(guān)系所反映的僅僅是稅收在總體意義上的有償性, 而非對(duì)應(yīng)的、特定化的有償性[38]。上海市府把額度拍賣(mài)的收入全部用于該市的公共交通設(shè)施建設(shè), 雖然可被視為取之于民用之于民[39],但由于收取特定中標(biāo)者交納的拍賣(mài)款,并非以向該中標(biāo)者提供與其交納的拍賣(mài)款在價(jià)值上相當(dāng)?shù)奶囟ǖ缆焚Y源的利用權(quán)為條件(號(hào)牌持有人對(duì)道路資源的利用的量又是個(gè)變數(shù)), 所以,該收款行為具有“征稅”的性質(zhì)。就此意義而言,額度的拍賣(mài)是形式上的拍賣(mài), 事實(shí)上的“征稅”。
稅收的特征之二是所謂強(qiáng)制性, 即政府向某人收取款項(xiàng)不以該人的同意或自愿為條件。從形式上看, 竟購(gòu)額度似乎是自愿而為,愿者上鉤( 是否參加竟購(gòu)或是否投標(biāo)取決于車(chē)主的意愿。投標(biāo)者中標(biāo),意味著政府和私人在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成了買(mǎi)賣(mài)協(xié)議), 政府收取拍賣(mài)款似乎并無(wú)強(qiáng)制性。但是，如果從實(shí)質(zhì)上看, 對(duì)車(chē)主而言, 竟購(gòu)中標(biāo)支付拍賣(mài)款又具有明顯的強(qiáng)制性或被迫性, 因?yàn)槿绮辉缸鞒鲞@樣的選擇, 就別想取得上海號(hào)牌。
征收比率的預(yù)定常被說(shuō)成是稅收的第三個(gè)特征[40]。拍賣(mài), 就其本性而言,與最高成交價(jià)的預(yù)定或最高限價(jià)當(dāng)然不相容。不過(guò), 價(jià)格的非預(yù)定性并不影響額度拍賣(mài)收入的“稅收”的本質(zhì)。[41]
附加一句,額度拍賣(mài)收費(fèi)因其具有無(wú)償性和強(qiáng)制性,也可被視為一種“行政性收費(fèi)”[42]。
那么,誰(shuí)是“納稅人”呢? 先考察拍賣(mài)的中標(biāo)付款者。中標(biāo)者交納拍賣(mài)款, 在法律上引起兩種后果。其一是“買(mǎi)進(jìn)”了一份可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的額度。就此后果而言, 交納拍賣(mài)款并非“納稅”, 而是支付“貨款”。因此,中標(biāo)付款者不應(yīng)被視為“納稅人”。其二是取得了申辦登記(從而實(shí)現(xiàn)其在道路上行駛特定車(chē)輛的權(quán)利)的資格。就此后果而言,交納拍賣(mài)款是在“納稅”。因此,中標(biāo)付款者是“納稅人”。接下來(lái)考察在上海登記上牌的私車(chē)族群體。不論原本沒(méi)有額度的某個(gè)人是通過(guò)原始拍賣(mài)還是二手拍賣(mài)取得額度進(jìn)入該群體;不論該群體中的某個(gè)人是繼續(xù)持有其額度留在該群體內(nèi)還是轉(zhuǎn)讓其額度于他人而離開(kāi)該群體; 不論某一額度是否已被轉(zhuǎn)讓過(guò)或已被轉(zhuǎn)讓過(guò)多少次; 不論某一額度的持有人是否是該額度原始拍賣(mài)的中標(biāo)付款人, 該群體所擁有的全部額度最初都是通過(guò)原始拍賣(mài)取得的。在此意義上, 該群體作為一個(gè)整體,可被視為“納稅人”。[43]
(四) 限額拍賣(mài)決定屬于什么種類(lèi)的行政行為
額度限制決定當(dāng)然屬于行政行為。額度拍賣(mài)本身雖是民事行為, 但選擇以拍賣(mài)的方式
分配額度則是行政行為。上海市府將額度限制和拍賣(mài)定性為“行政管理措施”, 完全正確。[44] 那么, 從我國(guó)行政訴訟法的角度看,這一行政決定或“行政管理措施”是屬于抽象行政行為, 還是屬于具體行政行為呢? 若根據(jù)主流的(或傳統(tǒng)的)行政法理論, 它似乎應(yīng)被看作抽象行政行為。據(jù)此, 該決定本身似乎不能成為直接的訴訟對(duì)象。[45]
抽象行政行為在我國(guó)行政法理論上又被分為三類(lèi), 即, 行政立法行為 (狹義的行政立法。地方的行政立法限于立法法第七十三條所規(guī)定的“地方政府規(guī)章”)、其他制定規(guī)范的行為、一般行政措施。[46] 鑒于限額拍賣(mài)決定屬于其中何者的問(wèn)題在訴訟實(shí)務(wù)上并無(wú)多少意義, 本稿對(duì)此不予討論[47]。筆者只想指出如下一點(diǎn)。該決定的實(shí)施導(dǎo)致了若干在形式上不屬于立法法所說(shuō)的“地方政府規(guī)章”的規(guī)范性文件[48]的制定, 這些規(guī)范性文件又被主管部門(mén)作為有關(guān)具體行政行為 (比如,額度拍賣(mài)管理行為、額度證明發(fā)放行為、車(chē)輛購(gòu)置稅征收和完稅證明發(fā)放行為、車(chē)輛登記管理行為)的依據(jù)。
在此附言一句, 筆者尚未看到有關(guān)私車(chē)額度限制和拍賣(mài)的上海官方的書(shū)面決定, 也不知道其決定機(jī)關(guān)、標(biāo)題、日期和編號(hào)。市府網(wǎng)站至今尚未公開(kāi)該文件。[49]
二 私車(chē)額度限制和拍賣(mài)有無(wú)合格的法律根據(jù)
(一) 私車(chē)限額拍賣(mài)決定需要什么樣的法律根據(jù)[50]
1. 限額拍賣(mài)決定需要國(guó)家立法上的特別授權(quán)根據(jù)
如前所述, 上海市府的私車(chē)限額拍賣(mài)決定, 在實(shí)質(zhì)上限制了私車(chē)主依據(jù)國(guó)家法定登記條件在該市申辦登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利, 對(duì)希望取得該市號(hào)牌的私車(chē)主附加了(通過(guò)竟購(gòu))向該市履行國(guó)家立法未規(guī)定履行的“納稅”或交費(fèi)義務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn), 產(chǎn)生如此法律后果的決定,根據(jù)依法行政的原則,當(dāng)然需要法律上的授權(quán)根據(jù)。問(wèn)題在于,市府作出該決定,是否需要國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù),換言之, 市府是否有權(quán)在沒(méi)有國(guó)家立法授權(quán)的情況下,自主作出或根據(jù)當(dāng)?shù)亓⒎ǖ氖跈?quán)作出該決定呢?
依筆者之見(jiàn), (1) 根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則, 國(guó)家立法的效力高于地方立法。 因此,在國(guó)家立法就某一問(wèn)題已經(jīng)作出規(guī)定的情況下,地方人大和政府無(wú)權(quán)作出與之抵觸或不一致的決定, 除非國(guó)家立法明確授予地方這樣的權(quán)力。(2) 盡管憲法只要求地方立法不得與國(guó)家立法相抵觸,并未要求地方立法必須以國(guó)家立法為根據(jù),但鑒于私車(chē)限額拍賣(mài)決定對(duì)相對(duì)人所生法律后果的性質(zhì), 考慮到憲法重視保障公民權(quán)利和推進(jìn)法治政府的立場(chǎng),依據(jù)我國(guó)中央和地方的立法權(quán)限劃分的基本原則,人們應(yīng)當(dāng)作出這樣的判斷, 即使在國(guó)家立法對(duì)相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有作出規(guī)定的情況下, 地方的人大或政府也無(wú)權(quán)作出私車(chē)限額拍賣(mài)決定(無(wú)論以何種形式),除非國(guó)家立法機(jī)關(guān)作出了明確的授權(quán)決定。(3) 因此,上海市府不能將該市人大立法中的授權(quán)規(guī)定作為其限額拍賣(mài)決定的合格的法律根據(jù), 除非她能拿出可靠的證據(jù),證明該項(xiàng)授權(quán)規(guī)定本身具有國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù);也不能以該市立法中的授權(quán)規(guī)定雖然沒(méi)有國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù),但與國(guó)家立法沒(méi)有抵觸為由,論證該授權(quán)規(guī)定的有效性。總而言之, 如果沒(méi)有國(guó)家立法上的授權(quán)根據(jù), 上海市府就沒(méi)有權(quán)力作出私車(chē)限額拍賣(mài)的決定。
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